Fallo Lopez de Reyes

Corte Sup., 25/09/1959 ‑ López de Reyes, María Consuelo v. Instituto Nacional de Previsión Social. Fallos 244:548.

OPINIÓN DE LA ASESORA LETRADA.‑ Adoptado como resolución por el directorio del Instituto Nacional de Previsión Social.

La Sra. María C. López apela en autos de la decisión de la Caja Nacional de Previsión para el Personal de la Industria (fs. 21), por la cual no se hace lugar al pedido de jubilación por invalidez formulado por la nombrada.

De las conclusiones arribadas por la División de Medicina Social, a fs. 10, 12 y 18, resulta que la misma no objetiviza factor patológico alguno que implique invalidez. Por tanto no se encuentra comprendida desde el punto de vista médico en las disposiciones del art. 56 y concs. del decreto ley 13937/1946.

En consecuencia, correspondería no hacer lugar a lo solicitado y confirmar la resolución denegatoria de fs. 21.

OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DEL TRABAJO.‑ El recurso interpuesto en orden a lo dispuesto en el art. 14 ley 14236, se fundó según los términos del escrito de fs. 32, en el derecho que conceden a la apelante, las leyes nacionales 12921 y 14370, violándose expresas garantías constitucionales, en cuanto aseguran la igualdad de todos los habitantes frente a la ley, como así la inviolabilidd del derecho de propiedad y la garantía de que nadie puede ser privado de lo que la ley concede.

Este simple enunciado, resulta a todas luces insuficiente para sustentar el recurso deducido, pues, éste, en su forma y fondo, exige una serie de requisitos, para que en ambos aspectos, pueda ser considerado viable. La abundante y profusa jurisprudencia existente al respecto, se ha encargado de fijar claramente la técnica que regula el funcionamiento de ese remedio procesal extraordinario, bastando un simple cotejo, para lelgar sin hesitación, a aconsejar la desestimación del presente. LL 17‑695, sums. 14, 15, 16, 17, 19, 20, 31, 32; sala 2ª, Rev. Der. de Trab., 1957‑579; 1956‑642 Juris. del Trabajo n. 6282, etc.

La absoluta falta de fundamento del recurso, torna asimismo improcedente la tacha de inconstitucionalidad que se formula contra el art. 14 ley 14236, desde que constituye basamento de la misma, la relación que deba tener la cuestión materia de apelación, con las cláusulas constitucionales que se dicen violadas y como en la especie, no se ataca la decisión recurrida, en forma concreta y concluyente, sino en base a simples enunciaciones abstractas, la impugnación carece de asidero.

Por ello es que aconsejo a V.E. el rechazo del recurso interpuesto.‑ Víctor A. Sureda Graells.

2ª INSTANCIA.‑ Buenos Aires, febrero 18 de 1959.

El Dr. Rebullida dijo:

1. La presentación de fs. 32 cuyos términos se ratifican a fs. 36, con firma de letrado, no reúne en mi concepto y en lo que al art. 14 ley 14236 se refiere, los requisitos mínimos, que en el aspecto formal tornan viable el recurso de inaplicabilidad de ley o doctrina legal que se intenta contra la resolución de fs. 25, toda vez que en el mismo no se concreta la violación a la ley o doctrina legal que pudiera sustentarlo; de manera que tal presentación pudiera bastarse a sí mismo (Alsina, "Tratado...", t. II, p. 669).

2. Es igualmente improcedente el recurso extraordinario que se interpone en el punto II, de la recordada presentación, en tanto a través de sus escuetos términos, no surge cuál es la norma constitucional que se reputa violada, y cuya relación con los hechos de la causa sea congruente; expresando además, en qué consiste el vicio en que se funda el recurso, no demostrándose por lo tanto que el caso encuadre en los términos del art. 14 ley 48 (Alsina, "Tratado..." cit., t. II, ps. 658/59).

A mérito de lo expuesto y de conformidad con lo dictaminado por el procurador general del trabajo, voto por la desestimación de los recursos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal, y extraordinario deducidos a fs. 32.

El Dr. Ratti, por los mismos fundamentos se adhiere al voto del Dr. Rebullida.

El Dr. Eisler dijo:

Teniendo en cuenta que en el caso de autos el recurrente no expresó las razones por las que la apreciación de los hechos por parte de la autoridad administrativa no responde a una ponderación justa de la prueba aportada de manera que, de prosperar la tacha de inconstitucionalidad del art. 14 ley 14236 la solución de la causa pudiera variar, y por las demás razones expuestas en el voto del Dr. Rebullida, adhiero a su conclusión

En virtud de lo que surge del presente acuerdo, el tribunal resuelve: desestimar los recursos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal y extraordinario, deducidos a fs. 32.‑ Osvaldo F. Rebullida.‑ Jorge A. F. Ratti.‑ Carlos R. Eisler.

OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.‑ Por aplicación de la doctrina sentada en la causa "Michalak, Nicolás s/jubilación", fallada el 25 de febrero del año en curso, pienso que correspondería declarar mal denegado el recurso extraordinario a fs. 44 del principal y hacer lugar, en consecuencia, a la presente queja a efecto de que V.E. pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto.‑ Ramón Lascano.

Buenos Aires, setiembre 25 de 1959.‑ Considerando: Que, como lo señala el dictamen precedente del procurador general, el recurso extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales debe declararse procedente por aplicación de la doctrina establecida en los autos "Michalack, N. v. jubilación", sentencia del 25 de febrero del año en curso (Fallos 243:78).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se declara procedente el recurso extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales.

Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación:

Que, como se decidió en el precedente más arriba citado, la denegatoria del recurso del art. 14 ley 14236 no es acertada, si el procedimiento administrativo seguido es objetable por vulnerar la garantía de la defensa. Ello ocurre cuando de las constancias de autos aparece prima facie, como en el caso, que las pretensiones de la recurrente no son arbitrarias. A tal efecto, debe tenerse presente que los certificados médicos presentados ante la autoridad administrativa y agregados a fs. 15, 28, 29 y 30/31 del expte. 406491, dan cuenta de que la Sra. de Reyes se le practicó en 1938 una nefrectomía derecha por tuberculosis úlcero caseosa; que en 1955 padecía de una insuficiencia ovárica acentuada y un síndrome de retención urinaria aguda, con neuralgia permanente e intensa del riñón izquierdo, y que desde el momento de la primera intervención, se ha encontrado bajo asistencia médica, debiendo guardar reposo casi permanente. Y además, que tales pretensiones han sido desechadas con base en informes médicos que no reúnen las formas de una peritación ni hacen posible el juicio autónomo de los órganos jurisdiccionales respectivos sobre la incapacidad alegada por la interesada ‑conf. autos "Caputo, T. N. s/jubilación", sent. del 25/2/1959‑ (Fallos 243:62). Pues aun cuando por razones de especialización y de buen orden es admisible que la incapacidad alegada como fundamento del derecho jubilatorio deba acreditarse por medio de exámenes de facultativos del Instituto Nacional de Previsión Social, no lo es, en cambio, que la decisión final del expediente se adopte sin una comprobación objetivamente satisfactoria de la mencionada incapacidad. No resulta, en efecto, de las piezas de fs. 10, 12 y 18 elementos de juicio bastante para decidir el caso con fundamento serio y autónomo, elementos que han debido allegarse en el curso del trámite administrativo, pues los informes mencionados se limitan a consignar que "según la historia clínica levantada en junta médica" ‑que no figura agregada a la causa‑ la peticionante "no objetiviza factor patológico alguno que implique invalidez", por lo que no se encuentra incapacitada para el desempeño de sus tareas habituales.

Que, en cuanto al argumento de inconstitucionalidad que el recurrente aduce, basándose en el carácter limitado de la apelación prevista por el art. 14 ley 14236, no puede prosperar. Es cierto que, con referencia a la actuación de organismos administrativos que ejercen funciones de tipo jurisdiccional, esta Corte ha estimado indispensable que las decisiones por ellos emitidas dejen expedita la instancia judicial. Mas no debe verse en ello una exigencia rígida, insusceptible de ser adecuada a los requerimientos impuestos por la estructura del Estado moderno y por las actividades que él desarrolla teniendo en vista el bienestar social. Lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto de la garantía constituída por la certeza de que aquellas decisiones quedarán sujetas a control judicial suficiente; o sea que, en el supuesto de mención, no se conferirá a los funcionarios actuantes un poder absolutamente discrecional e incontrolado, sustraído a toda especie de revisión judicial ulterior. Y es claro que, así entendida, la exigencia sub examine tiene alcance variable según las peculiaridades de cada situación jurídica y necesita ser armonizada con factores o circunstancias tales como la naturaleza del derecho individual alegado, el carácter de los organismos a los que ha sido deferida la función jurisdiccional, la complejidad técnica de las materias sobre las que versa dicha función, la índole y magnitud de los intereses públicos comprometidos, el régimen y la organización administrativa establecidos para garantizarlos, etc. Evitar que la gestión de esos intereses se vea frustrada es también misión de los jueces, sometida, por supuesto, a las previsiones constitucionales. De ahí que la jurisprudencia de la Corte Suprema acerca del tema en estudio haya sido elaborada "encarando la creciente complejidad de las funciones de la administración" y con el fin de "hacer posible y eficaz la aplicación de las disposiciones legales que rigen o sancionan los asuntos de que se trata" (Fallos 193:408; 240:235).

Que, por tanto, para el examen del concreto agravio constitucional formulado por el apelante ha de tenerse presente que:

a) La relación jurídica de la que nacen las facultades que él invoca se desenvuelve, exclusivamente, en la órbita del Derecho Administrativo (Fallos 179:394 y otros).

b) Las atribuciones que el Instituto Nacional de Previsión ejerce cuando conoce por vía de apelación, en los términos de los arts. 3 inc. e y 13 ley 14236, son complemento necesario, imprescindible, de la función administrativa que le incumbe, como supervisor de los directorios de las Cajas Nacionales de Previsión, a los que ha sido asignada la defensa de vastos intereses económicos y sociales, esto es, la administración y resguardo de fondos que constituyen un patrimonio común y exclusivo de los beneficiarios. Concurre, así, la circunstancia a que esta Corte atribuyó singular valor en un caso sustancialmente parecido al de autos (Fallos 187:79).

c) Los órganos administrativos de que aquí se trata hállanse especialmente habilitados para la averiguación y decisión sobre hechos como los que el apelante cuestiona, en virtud de los medios especializados con que cuentan y del carácter esencialmente técnico de tales hechos.

Que, en mérito a estas razones y a las que les son concomitantes, cabe declarar que, en el sub lite, no ofrece dificultad alguna la comprobación de que la antedicha exigencia de control judicial suficiente está satisfecha. Ello es así, ante todo, por cuanto la ley 14236 asegura la intervención de jueces que actúan como "tribunal de derecho" y deciden, cuando corresponde, "sobre la inaplicabilidad de la ley o de la doctrina" (art. 14). Y lo es también, fundamentalmente, habida cuenta de que, sin necesidad de norma expresa y con arreglo a los principios que fundan el consid. 1 de esta sentencia, los jueces intervinientes, poseen, además, la potestad de revocar o anular la decisión administrativa sobre los hechos controvertidos, si ella fuera suficientemente irrazonable, o se apoyara tan sólo en la voluntad arbitraria o en el capricho de los funcionarios, o implicara denegación de la defensa en juicio. La mera existencia de esta potestad, de indiscutible fundamento constitucional, posee un valor ciertamente decisivo.

Que tal es, por otra parte, la conclusión a que arriba la jurisprudencia norteamericana, cuya doctrina sobre el punto esta Corte ha considerado adecuada a las modalidades de la legislación nacional (Fallos 187:79). En efecto, refiriéndose a situaciones de alguna manera equivalentes a la que en esta causa se debate, la Suprema Corte de Estados Unidos ha dicho: "La legislatura no está obligada a disponer la revisión judicial de las decisiones administrativas sobre los hechos, sino que, por el contrario, puede resolver que esas decisiones tengan carácter definitivo e irreversible (`conclusive') para los jueces", salvo que estuviesen "basadas en la mala fe" o fuesen "lo suficientemente injustas para suponer denegación del debido proceso legal" (Corpus juris secundum, ed. 1956, vol. 16, p. 871 y ss.).

Que, acogiendo lo sustancial de esa doctrina esta Corte Suprema, al resolver el caso "Costas v. Prado" (Fallos 187:79), invocó el pronunciamiento emitido en "Louisville and Nashville Railroad Co. v. Garrett" (238 U.S. 298), por medio del cual la Suprema Corte de Estados Unidos, ocupándose de un supuesto de fijación de tarifas en que ‑según pretendía la actora‑ organismos administrativos habían ejercido funciones de carácter judicial, sostuvo la siguiente opinión, expuesta por el Juez Hugues: "Aun cuando es esencial mantener estrictamente la distinción entre el Poder Judicial y las otras ramas del gobierno, debe reconocerse que la determinación de los hechos (`ascertainment of facts') o la obtención de conclusiones (`reaching of conclusions') con motivo de la prueba efectuada en el transcurso de una audiencia de las partes, puede considerarse como propia de los poderes ejecutivo o legislativo, diferenciados del judicial" (véase además, las observaciones y juicios coincidentes de L. Mayers, The american legal system, ed. 1955, p. 433; A. y S. Tunc, Le systeme constitutionel des Etats‑Unis d'Amérique, ed. 1954, t. II, p. 481 y jurisprudencia que citan).

Por ello, se revoca la sentencia apelada de fs. 38 y de conformidad con lo dispuesto en el art. 16 parte 1ª ley 48, se declara procedente la apelación deducida para ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, la que deberá reasumir jurisdicción en la causa. Y, por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar nuevo pronunciamiento ajustado a los términos de la presente sentencia.‑ Alfredo Orgaz.‑ Benjamín Villegas Basavilbaso.‑ Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid (en disidencia).‑ Luis M. Boffi Boggero (según su voto).‑ Julio Oyhanarte.

El Dr. Boffi Boggero dijo:

Considerando: Que en la causa se alegó la inconstitucionalidad del art. 14 ley 14236 "al limitar éste el recurso únicamente en los casos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal, denegándola en cuestiones como el presente en que se discute solamente circunstancias de hecho" (ver fs. 32 vta. de los autos principales).

Que el recurso es por tanto procedente y, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación:

Que, efectivamente, el artículo antes mencionado dispone en su primera parte: "Las resoluciones del Instituto serán apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Justicia del Trabajo dentro de los mismos términos a que se refiere el artículo anterior.

El recurso deberá ser fundado y sólo podrá interponerse aduciéndose inaplicabilidad de ley o doctrina legal".

Que el sistema constitucional reposa en el principio de la "división" o "separación" entre los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibición de que el Ejecutivo, por sí o mediante resoluciones emanadas de organismos que actúen en su órbita, realice "funciones judiciales" (art. 95 CN.; González Joaquín V., Manual de la Constitución Argentina, n. 184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la administración sobre la Justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolución histórico‑institucional (Calamandrei, Piero, Estudios sobre el Proceso Civil, 1946, Ed. Bibliográfica Argentina, p. 343 y ss.).

Que sobre la base de lo expuesto, esta Corte, que ha de velar por la independencia e integridad de la función judicial (ver votos del suscripto en las causas 242:353; 243:260; causa "Nadur v. Borelli", etc.), ha decidido reiteradamente que procede el recurso extraordinario contra resoluciones de los organismos administrativos cuando ellas signifiquen el ejercicio de actividades que, en el orden regular de las instituciones, sean propias de los jueces y no puedan ser revisadas por vía de acción o de recurso (Fallos 240:453 y los allí citados; 243:276, entre otros).

Que la revisión por los jueces no puede entonces quedar reducida, tal como lo dispone el art. 14 ley 14236, al aspecto que se vincula con la correcta aplicación de las normas jurídicas por el organismo administrativo, sino que, teniendo en cuenta que los procesos judiciales se integran, al menos en una instancia, con la faz "de hecho" y con la "de derecho", esa revisión ha de penetrar el examen de los hechos, aspecto esencial que no puede ventilarse solamente en la órbita administrativa sin que los principios precedentemente expuestos quedasen transgredidos.

Que si, como aconteció en esta causa, se dejare exclusivamente en manos de la administración lo que concierne a la prueba de los hechos, todo agravio legítimo al respecto quedaría fuera del examen judicial, sin que el afiliado tuviese oportunidad, entonces, de reclamar por la violación de sus derechos ante los órganos que la Constitución prevé a esos efectos. Y es fácil concluir que una indebida fijación de los hechos no puede ser subsanada con una acertada selección de las normas jurídicas porque sería equivocado el presupuesto de que entonces se habría partido en el acto de juzgar.

Que no obsta a lo expuesto la consideración acerca de las elevadas funciones previsionales con la supervisión administrativa del Instituto Nacional de Previsión Social, ni el necesario amoldamiento a la evolución de las ideas o de las necesidades sociales. Si bien es cierto que la Constitución es un instrumento de gobierno que ha sido instituído para perdurar ‑1, Wheaton, 304‑ y que es, según conocida sentencia norteamericana, más un "camino" que una "puerta", no lo es menos la necesidad de ajustarse a los principios fundamentales que están en la base de la organización constitucional, de modo tal que todas las adaptaciones no lleguen más allá de los límites constitucionales establecidos, aun cuando la jurisprudencia de otros países hubiese seguido líneas distintas. Mientras no se reforme el art. 95 de la Constitución, en suma, la doctrina precedentemente expuesta es la que se ajusta a su letra y a su espíritu.

Que no es posible resolver el problema apelando exclusivamente a razones extremas de arbitrariedad, falta de defensa en juicio o aun a fundamentos de razonabilidad, ya que siempre habría hipótesis de injusticia que no quedarían cubiertas por esa doctrina.

Que con la revisión judicial de las cuestiones "de hecho" no se dificulta la función de las Cajas previsionales, del mismo modo como aconteció y acontece con otros regímenes análogos y de igual manera que la doble instancia judicial permite a las Cámaras revisar la sentencia de primer grado en los "hechos" y en el "derecho" sin menoscabo alguno para el juez.

Que, precisamente, la causa registrada en Fallos 187:79 ‑que se cita‑ versaba sobre la ley 4548 de la provincia de Buenos Aires, cuyo art. 67 concedía apelación ante el juez en lo Civil y Comercial, de donde surge la posibilidad de revisar totalmente el pronunciamiento administrativo.

Que las precedentes manifestaciones son bastantes para declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas con el alcance referido.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada a fs. 38 y se declara procedente la apelación deducida para ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, la que deberá reasumir jurisdicción en la causa. Y por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar un nuevo pronunciamiento ajustado a los términos de esta sentencia y a lo dispuesto por el art. 16 parte 1ª ley 48.

DISIDENCIA DEL DR. ARÁOZ DE LAMADRID.‑ Considerando: Que los pertinentes fundamentos, de orden general, del voto de la mayoría, así como los relacionados con la función que le ha sido atribuida por la ley al Instituto Nacional de Previsión Social y con los medios técnicos especializados con que cuenta dicho organismo, sustentan con solidez la constitucionalidad del recurso judicial contra sus resoluciones, limitado al supuesto de inaplicabilidad de la ley o de doctrina legal, instituído por el art. 14 ley 14236.

Que con dicho recurso y con el extraordinario que fuera procedente, conforme a lo normado por el art. 14 ley 48, queda suficientemente asegurado el control judicial sobre las decisiones administrativas respecto de la legalidad del acto de aplicación del ordenamiento jurídico respectivo, así como en lo concerniente a la observancia de las garantías constitucionales pertinentes, incluída la que por la vía excepcional de la doctrina de la arbitrariedad, elaborada por esta Corte, permite penetrar hasta el juzgamiento de las circunstancias de hecho de la causa.

Que, a lo expuesto en aquel voto, sólo cabe precisar que el Estado desarrolla su actividad atinente a la previsión social mediante el sistema de carácter gremial, estructurado por la ley 14236, que da participación paritaria a representantes de los beneficiarios, en la función jurisdiccional conferida, con el propósito de garantizar una aplicación cabal del régimen previsional respectivo dentro de la privativa esfera de actuación que le atribuye esa ley.

Que complementariamente la ley 14370, en relación al punto debatido en autos, establece en su art. 22 que: "La apreciación de la invalidez se efectuará por los organismos y mediante los procedimientos que establezca la autoridad de aplicación, que aseguran uniformidad en los criterios estimativos y las garantías necesarias en salvaguardia de los derechos de los afiliados". Ha sido en aplicación de este dispositivo legal que la División de Medicina Social, dependiente del órgano central de la previsión, ha emitido, en el caso, con fecha 3/9/1954 (fs. 10), 4/4/1955 (fs. 12) y 18/5/1956 (fs. 18) sendos dictámenes en los cuales sobre la base, primero, de la historia clínica levantada en junta médica y posteriormente, de nuevos exámenes clínicos y especializados, se llega a la conclusión de que la interesada "no objetiviza" (objetivo, en términos médicos, es el síntoma perceptible) factor patológico alguno que implique invalidez; que no se encuentra incapacitada para el desempeño de sus tareas habituales ni para toda otra compatible con su profesión o habilidad comprobada" ni reúne, por tanto, los requisitos exigidos para el otorgamiento de la jubilación por invalidez prevista por el régimen para el personal de la industria instituído por el decreto ley 13937/46.

Que en los presentes autos no se han impugnado en forma expresa las disposiciones que regulan los procedimientos administrativos, como violatorias de la garantía constitucional de la defensa; no obstante, cabe señalar que de lo expuesto surge que tales procedimientos satisfacen el propósito de resguardar en debida forma la defensa de los derechos de los afiliados, de tal modo que una impugnación de índole carece de sustento. En cuanto al trámite seguido en la especie se advierte que se ajusta a aquellas disposiciones legales y que la autoridad de aplicación se ha atenido a la apreciación de la invalidez efectuada por el organismo técnico creado al efecto. Este organismo ha actuado, en tres oportunidades, conforme a procedimientos considerados adecuados y suficientes dentro de la órbita administrativa y, como en principio, sus conclusiones no son susceptibles de revisión judicial mediante el recurso autorizado por el art. 14 ley 14236, no se justifica la exigencia de que los dictámenes médicos contengan expresión detallada de los hechos del caso de modo de hacer posible su valoración por los tribunales de justicia.

Que frente a los antecedentes relacionados y teniendo en cuenta el carácter estrictamente excepcional, a que se ha hecho mención, de la jurisprudencia de esta Corte en materia de arbitrariedad, no puede considerarse que la resolución impugnada carezca de fundamento legal y de hecho que la descalifique como acto jurisdiccional (Fallos 242:516 y 179; 239:269 y los allí citados; voto del suscripto en 242:30, entre otros).

Que, por otra parte, el tribunal a quo ha denegado con arreglo a derecho el recurso extraordinario interpuesto. En efecto, la resolución recurrida, al desestimar la apelación en virtud de no hallarse fundada en los términos del art. 14 ley 14236, ha decidido una cuestión de orden procesal que esta Corte considera irrevisible en la instancia extraordinaria (Fallos 239:282).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se desestima la queja que antecede.