Fallo Litoral Gas

L. 25. XXXIII.
Litoral Gas S.A. c/ ENARGAS -resol.
29/94-.
Buenos Aires, 16 de abril de 1998.
Vistos los autos: "Litoral Gas S.A. c/ ENARGAS -resol.
29/94-".
Considerando:
1°) Que por resolución 29 del 21 de octubre de
1994, el Ente Nacional Regulador del Gas autorizó a la Cooperativa
de Provisión de Obras y Servicios Públicos,
Asistenciales, Vivienda y Crédito Setúbal Ltda. a ejercer
provisoriamente -bajo las condiciones que fijó- la
subdistribución del gas en el sector I de la llamada etapa
III-Setúbal. La empresa Litoral Gas S.A. -licenciataria
habilitada por el decreto 2455/92 para la distribución del
gas en la zona-, dedujo el recurso contemplado en el art.
66, párrafo 2°, de la ley 24.076 contra esa resolución del
ente, la cual fue confirmada por el pronunciamiento de la
Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal (fs. 607/612). Contra
esa sentencia, la licenciataria interpuso el recurso
extraordinario, que fue concedido.
2°) Que para así resolver, la cámara ponderó que,
con posterioridad a las resoluciones SSC 66/91 y SHM
105/92, fue sancionada la ley 24.076, que fue reglamentada
por el decreto 1738/92, cuyo anexo I, en el título IV, art.
4°, contenía las normas concernientes a la presencia de
subdistribuidores en la zona concedida, originados en
situaciones preexistentes o en la necesidad de expandir las
redes. La cámara estimó que el subdistribuidor no estaba
obligado a vender el emprendimiento del que era titular,
conforme a los arts. 1°, 4° y 12 del decreto 1738/92.
Asimismo, sustentó la legitimidad de la actuación de la
Cooperativa Setúbal -//-
-//- Ltda. en la resolución 35/93 del ENARGAS y en el art. 3°
de la ley 24.348, norma que, precisamente, contempla la
situación de subdistribuidores que no hubieran aceptado la
oferta de compra que les hubiese formulado la licenciataria.
El a quo destacó que, si bien Litoral Gas S.A. había adquirido
derechos de exclusividad conforme al contrato de transferencia
de acciones del 28 de diciembre de 1992, sabía de la
existencia de micro emprendimientos, y el decreto 2455 de otorgamiento
de la licencia, Anexo I, capítulo II, punto 2.2.,
había sujetado la exclusividad a la existencia de subdistribuidores,
de conformidad con el decreto reglamentario de la
ley 24.076. La cámara juzgó que no era posible prescindir de
dicho decreto y concluyó que la resolución 29 del ENARGAS
había sido dictada sin violación del marco legal aplicable.
En cuanto al agravio relativo al sistema de valuación
establecido por la ley 24.348, descartó su tratamiento
por ser una cuestión que no había sido objeto de resolución
por el ente y ser un tema que, además, no tenía directa relación
con el litigio. En suma, rechazó las impugnaciones
constitucionales que la licenciataria dirigió contra la ley
24.348 y desestimó el recurso deducido.
3°) Que Litoral Gas S.A. pretende la apertura del
recurso extraordinario por cuestión federal típica, por cuanto
se discute la inteligencia de normas federales atinentes
al proceso de privatización del servicio público de gas, y
por arbitrariedad de sentencia, por prescindencia del marco
jurídico que regula el caso y por omisión de pronunciamiento.
4°) Que los agravios de la apelante pueden resumirse
así: a) el a quo rechazó su pedido de inconstitucionalidad
respecto del art. 3 de la ley 24.348 con el absurdo
-//-
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-//- argumento de que esa norma no modificaba situaciones
preexistentes sino que sólo aclaraba oscuridades; por el
contrario, se había violado su derecho a la exclusividad en
la distribución del gas, que comprendía su derecho
prioritario a comprar los emprendimientos existentes en los
términos de las resoluciones que se incorporaron al
contrato de transferencia de acciones; b) el decreto
1738/92 no constituía el marco jurídico del litigio, en
primer lugar por cuanto no había sido invocado por las
partes en el debate y, fundamentalmente, en razón de versar
sobre otras situaciones, a saber, los emprendimientos que
figuraban en la lista n° 3 del anexo XXV del contrato de
transferencia de acciones; c) la cámara prescindió de la
solución normativa del litigio, dada por el citado contrato
de transferencia a la adjudicataria de las acciones de
Litoral Gas S.A. y el instrumento de otorgamiento de la
licencia, es decir, el decreto 2455 del 18 de diciembre de
1992, que había ratificado la vigencia de las resoluciones
SSC 66/91 y SHM 105/92; d) la confirmación de la resolución
del ENARGAS significaba arrasar con las normas jurídicas
que sustentaban la credibilidad de la política de las
privatizaciones, al prescindir de los derechos adquiridos
conforme al contrato que se celebró con la licenciataria,
todo lo cual configuraba una situación de gravedad institucional
que justificaba la intervención de este
Tribunal.
5°) Que el recurso extraordinario es formalmente
admisible pues se halla en tela de juicio la interpretación
y aplicación de normas federales -ley 24.076 y su decreto
reglamentario; ley 24.348- y la decisión ha sido contraria
a los derechos que en ellas y en la Constitución Nacional
-
//-
-//- fundó el recurrente. Como los agravios que sustentan la
tacha de arbitrariedad están inescindiblemente unidos a la
interpretación de las normas federales que dan marco normativo
al litigio, serán tratados, cuando corresponda, en forma
conjunta.
6°) Que en razón del alcance de los agravios conviene
recordar la doctrina de esta Corte en cuanto al ejercicio
de facultades jurisdiccionales por órganos administrativos
(Fallos: 247:646; 253:485; 301:1103), a efectos de una
mayor protección de los intereses públicos mediante el aprovechamiento
de la experiencia administrativa en la decisión
judicial que finalmente se adopte. La actuación de tales entes
u órganos ha sido siempre condicionada a limitaciones
constitucionales que surgen del art. 109 de la Constitución
Nacional y de la garantía consagrada en el art. 18 de la Ley
Fundamental, tales como la exigencia de dejar expedita una
vía de control judicial verdaderamente suficiente (Fallos:
247:646; 310:2159; 311:334) y la limitación que se deriva de
la materia específica que la ley sometió al previo debate
administrativo. En cuanto al ENARGAS, las garantías formales
de independencia y neutralidad previstas para su actuación en
la ley 24.076 -conf. arts. 53, 54 y 55 de ese cuerpo legal
sobre designación y remoción de directores del ente- no
alcanzan para categorizarlo como tribunal administrativo y su
competencia debe ser ejercida con las limitaciones que surgen
del art. 66 de la ley, es decir, "toda controversia que se
suscite entre los sujetos de esta ley, así como con todo tipo
de terceros interesados...con motivo de los servicios de
captación, tratamiento, transporte, almacenamiento,
distribución y comercialización del gas".
-//-
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-//- 7°) Que el marco propio de esta revisión consiste
en la decisión relativa a la continuidad en la prestación
del servicio por parte de un subdistribuidor, en la zona
adjudicada a la licenciataria de la distribución, decisión
que el ENARGAS ha sustentado -entre otras normas- en el
art. 16 de la ley 24.076. Ello comporta dirimir un
conflicto a los fines y con el alcance de la prestación del
servicio, pero no obsta a un debate definitivo que,
sustentado en el mismo marco legal, comprometa los
respectivos derechos de propiedad de las partes
involucradas. Ello significa que está fuera de debate, por
corresponder a la jurisdicción judicial plena, lo atinente
a la propiedad de las obras e instalaciones -pues
entrañaría una suerte de ejercicio encubierto de acción
expropiatoria- o lo atinente a la responsabilidad del
otorgante de la licencia en las condiciones de servicio que
se determinarán en este litigio. Este alcance surge de las
funciones y objetivos del ente regulador (arts. 50, 2 y 52
de la ley 24.076) y es coherente no sólo con el principio
básico contenido en el art. 109 de la Constitución
Nacional, sino con la cláusula de competencia inserta en el
anexo I del decreto 2455, "Reglas básicas de la licencia",
que dice: (art. 16.2) "Para todos los efectos derivados de
la presente licencia en su relación con el otorgante, la
licenciataria se somete a la competencia de los tribunales
en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital
Federal. En las controversias con otras partes relativas a
la licencia, será competente la justicia federal".
8°) Que el principal agravio de la licenciataria
Litoral Gas S.A. consiste en sostener que la autorización
-
//-
-//- del subdistribuidor Cooperativa de Provisión de Obras y
Servicios Públicos, Asistenciales, Vivienda y Crédito Setúbal
Ltda. consagra un avasallamiento a sus derechos adquiridos al
suscribir el contrato de transferencia de las acciones de la
sociedad, dentro del procedimiento de la licitación pública
internacional convocada por resolución ME y O y SP 874/92,
conforme a los términos del decreto 2455 que le otorgó la
licencia para operar con exclusividad el servicio de
distribución de gas en la zona. La recurrente sostiene que si
admitiese la interpretación que el a quo efectúa del art. 3°
de la ley 24.348, se la privaría de su "derecho a comprar"
esas instalaciones, tal como quedó reconocido en el Anexo XXV
del contrato de transferencia de acciones, en los términos de
las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92.
9°) Que corresponde, pues, adentrarse en el examen
del marco normativo que fijó los derechos de quien recibió el
carácter de distribuidora de zona. Según el pliego de bases y
condiciones de la licitación pública respectiva, antes del
perfeccionamiento de la venta de las acciones a la adjudicataria
debía otorgarse a la sociedad la licencia que la
habilitase para la prestación del servicio público de distribución
de gas mediante el uso de los bienes transferidos. Ello
se implementó mediante el decreto 2455 del 18 de diciembre
de 1992 que otorgó a Distribuidora de Gas del Litoral
S.A. la licencia respectiva, en los términos y condiciones
establecidos por una serie de fuentes normativas enumeradas
en los considerandos del decreto, cuyo examen constituye el
punto central del razonamiento que permitirá esclarecer los
derechos de la recurrente. Esas fuentes son, entre otras: "a)
La ley 24.076 y su reglamentación; b) Las Reglas Básicas
-//-
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-//- previstas en el Anexo I del presente decreto, del que
forma parte integrante...; f) El contrato de transferencia
aprobado por la Resolución ME y O y SP N° 1409 del 9 de diciembre
de 1992...".
10) Que en las reglas básicas de la licencia contenidas
en el anexo I del decreto 2455, capítulo I,
"Definiciones e Interpretación", se especifica que la
reglamentación de la ley 24.076 es el decreto 1738/92. El
capítulo II del Anexo I del citado decreto trata en el
apartado 2.2. el tema de la exclusividad de la licencia, en
estos términos: "2.2. Exclusividad: La licencia se otorga a
la Licenciataria con carácter exclusivo para el Area de
Servicio. Esta exclusividad está sujeta a (i) la existencia
de subdistribuidores según lo previsto en el Decreto
Reglamentario, y (ii) lo previsto en el punto 8.1.3" (esto
es, extensiones a la red de distribución necesarias para
proveer el servicio a terceros que así lo solicitaren).
11) Que es infundada, pues, la argumentación que
efectúa la recurrente en torno al decreto 1738/92,
reglamentario de la ley 24.076, en el sentido de que es
ajeno al marco normativo que fijó sus derechos. Por el
contrario, su reproche relativo a la prescindencia por el
ENARGAS del marco normativo aplicable al caso, lleva ínsito
el estudio del decreto reglamentario de la ley 24.076, que
aparece en el primer renglón de las fuentes normativas
enumeradas en el decreto de otorgamiento de la licencia.
Por ello es irrelevante que la cooperativa Setúbal no haya
sustentado su tesis en sede administrativa en el decreto
1738/92 o que se hubiese limitado a invocar la ley 24.348.
Corresponde al ente regula
-
//-
-//-dor, en el área de su competencia, y a los jueces, por
vía de la revisión judicial, definir los derechos de los sujetos
involucrados en la prestación del servicio de gas mediante
la aplicación de las normas legales, reglamentarias y
contractuales pertinentes.
12) Que el art. 12 del anexo I del decreto 1738/92
contiene, con carácter general, una explícita regulación del
llamado derecho de "exclusividad" -a la que remite la norma
específica, esto es, el apartado 2.2. del anexo I del decreto
2455 (considerando 10, precedente)- en estos términos: "A los
efectos del Artículo 12 de la Ley: (I) Los Distribuidores
tendrán la exclusividad para la provisión del servicio de
distribución dentro de la zona delimitada en la respectiva
habilitación con sujeción a (i) el acceso de terceros según
lo autorice el ente de conformidad con el artículo 16 de la
Ley y su respectiva reglamentación; (ii) las disposiciones
para la continuación transitoria de la explotación de las
redes locales de distribución según lo dispuesto por el
inciso (2) del artículo 4° del presente Reglamento; y (iii)
la subsistencia de los subdistribuidores privados existentes
a la fecha de sanción de la ley o que se autoricen según lo
previsto en el inciso (2) del artículo 4° de esta reglamentación"
(el subrayado no aparece en el texto).
13) Que ello significa que no es fundada la afirmación
de la recurrente concerniente al "presupuesto del 100%
de la exclusividad a favor de la licenciataria". En efecto,
tal alcance no resulta del instrumento que otorgó la licencia
con carácter previo a la toma de posesión de las acciones de
Litoral Gas S.A. (decreto 2455, anexo I, capítulo II, párrafo
2.2.) ni del marco jurídico en el cual deben inser
-//-
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-//-tarse las obligaciones de la licenciataria, a saber, la
ley 24.076 y su reglamentación, el decreto 1738/92; ni
tampoco del modelo de licencia aprobado por decreto
2255/92, anexo B, capítulo II, párrafo 2.2., que fue
antecedente inmediato de la habilitación por el decreto
2455. En todos estos instrumentos se estableció la
exclusividad del distribuidor con sujeción -entre otras
circunstancias- a la subsisten
cia de los subdistribuidores privados existentes a la fecha
de la sanción de la ley 24.076 o que se autoricen según lo
previsto en el inc. (2) del art. 4° del decreto 1738/92.
14) Que la recurrente aduce que el art. 4° del
decreto 1738/92 regula otras situaciones distintas a las
planteadas en el sub lite (fs. 645 vta.), a saber, los
emprendimientos construidos al amparo de las resoluciones
SE 385/ 88 y SE 144/90, dictadas con anterioridad a la
puesta en marcha del proceso de privatización. Litoral Gas
S.A. afirma que siempre aceptó que estos terceros no
quedaban obligados a transferir sus obras a la
distribuidora y que iban a subsistir a su lado como
subdistribuidores (fs. 652).
Al respecto, cabe señalar que las resoluciones
mencionadas, anteriores a la vigencia de la ley 24.076,
estimularon la participación -junto con la inversión
privada- de entes públicos, provinciales o municipales, en
los emprendimientos necesarios para la continuidad de los
servicios de distribución de gas. Por ello, una vez en
marcha la privatización del servicio público (art. 4° de la
ley 24.076), la reglamentación de la ley debió prever el
procedimiento para la sustitución de las personas jurídicas
de derecho público por personas jurídicas de derecho
privado. Ello constituye
-
//-
-//- el núcleo de lo regulado en el art. 4° del anexo I del
decreto 1738/92, cuyo inc. 2, in fine, dice: (cumplidas
las etapas previstas para las negociaciones) "...no se admitirá
la subsistencia de persona jurídica de derecho público
actuando en la prestación del servicio de transporte o
distribución de gas". Nada nos permite concluir que se han
excluido de esta regulación los emprendimientos que se realizaron
en virtud de los regímenes de las resoluciones SSC
66/91 y SHM 105/92 pues el decreto no lo dice y, como se verá
en los considerandos que siguen, la última resolución citada,
modificatoria de la primera, hizo remisión, en caso de
personas de derecho público, al procedimiento establecido en
las "normas reglamentarias del art. 4 de la ley 24.076" (esto
es, al art. 4° del anexo I del decreto 1738/92).
15) Que contrariamente a lo que sostiene la recurrente,
del contrato de transferencia de acciones suscripto
el 28 de diciembre de 1992 no resulta su derecho a adquirir
los emprendimientos existentes y que se discuten en autos
sino con el alcance y las limitaciones que contiene la ley
24.076 y su decreto reglamentario. En efecto, el capítulo
I, del anexo XXV, "Listado de subdistribuidores", establece:
"Las redes incluidas en el Listado n° 4 no se incluyen en los
Activos a ser transferidos a la Licenciataria, y no corresponde
bonificación alguna en favor de los titulares de
dichas obras. Las obras construidas bajo este régimen podrán
ser adquiridas por la Licenciataria respectiva en los términos
previstos en las Resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92". En
el "listado" n° 4 aparece "Setúbal Etapa III". Resulta, pues,
esencial para la resolución de este litigio, definir con
precisión el alcance de esta remisión.
-//-
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-//- 16) Que la resolución SSC 66/91 del 30 de diciembre
de 1991, fue una regulación provisoria "hasta la
adjudicación de las concesiones", que dispuso, en lo
pertinente: "Art. 2°. Las redes ejecutadas de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo anterior podrán ser explotadas
por terceros hasta la adjudicación de las concesiones de
redes de distribución dentro de la reestructuración de la
Industria Gasífera. El Concesionario tendrá el derecho de
adquirir la red al propietario, para lo cual de común
acuerdo las partes fijarán el valor de venta, a valores
razonables de retorno de inversión, realizada y no
cobrada".
En la etapa de ejecución de los emprendimientos
bajo los lineamientos de la resolución SSC 66/91, se
sancionó la ley 24.076 (promulgada con veto parcial el 9 de
junio de 1992), que fijó el marco regulatorio para la
reestructuración de la industria del gas natural y alteró
los emprendimientos encarados bajo el régimen de la
resolución SSC 66/91 en las condiciones de los arts. 1° y
4° de la resolución SHM 105/92. Dice el art. 4° de esta
última: "Las obras de distribución de gas natural o
propano/butano indiluido por redes, que hayan cumplido con
las condiciones establecidas en el Artículo 1°, podrán ser
explotadas por sus titulares hasta comienzo de las
licencias otorgadas bajo la Ley N° 24.076. A partir de
dicha fecha los titulares estarán obligados a vender las
obras a los nuevos licenciatarios para lo cual deberán
arribar a un acuerdo sobre el precio de venta y someterlo
al ENTE NACIONAL REGULADOR DE GAS para que lo autorice. De
no existir acuerdo, será de aplicación el procedimiento
establecido en el Artículo 16, inciso b), de la ley 24.076
y
-
//-
-//- sus normas reglamentarias para los casos de personas
de derecho privado y las normas reglamentarias del Artículo
4° de la Ley N° 24.076 en caso de tratarse de personas de
derecho público".
17) Que dado que el sub lite versa sobre la situación
de un subdistribuidor, persona de derecho privado,
corresponde examinar desde ese ángulo el conflicto de intereses
con el prestador del servicio de distribución de zona.
Ciertamente, los emprendimientos contemplados originariamente
en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076, no son idénticos a
los regulados en la resolución SHM 105/92, salvo que se hubiese
configurado la caducidad de los derechos conforme al
art. 1°, in fine, de esta última. Sin embargo, lo relevan
te es que, en caso de falta de acuerdo entre la licenciataria
y el tercero titular del emprendimiento, se hizo aplicable a
esta situación el procedimiento fijado para los terceros
interesados en construcciones, extensiones o ampliación en el
art. 16, inc. b, de la ley 24.076, que dice en lo pertinente:
"De no existir acuerdo el ente resolverá la cuestión en un
plazo de treinta (30) días, disponiendo dentro de los quince
(15) días la realización de una audiencia pública. El ente
queda facultado para disponer que la ejecución y/u operación
de la obra sea efectuada por el prestador o por el tercero
interesado, atendiendo al criterio de mayor conveniencia para
el usuario final". Como se advierte, el acuerdo debe versar
no sólo sobre el quantum del precio, sino sobre -en lo que
interesa- el desplazamiento del tercero de la operación de la
obra, decisión que, en última instancia, de no existir
acuerdo, la ley deja librada a la decisión del ENARGAS, que
recibe -como único criterio del
-//-
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-//- legislador- su misión de tender a la mayor
conveniencia del usuario.
18) Que ello significa que la resolución SHM 105/
92 -que por su inclusión en el anexo XXV del contrato de
transferencia de acciones, fijó el alcance de los derechos
de la licenciataria de la distribución frente a la existencia
conocida de subdistribuidores- contempló no sólo la opción
de compra de la distribuidora sino también el derecho
del titular del emprendimiento de rechazar su oferta,
dejando la decisión final al ente regulador. Ello determina
que no sea fundada la afirmación de Litoral Gas S.A.
relativa a que la ley 24.348 sustituyó una opción de compra
de la licenciataria por una opción de venta de los
titulares de los emprendimientos, con drástica alteración
de lo previsto en el contrato de transferencia de acciones
(fs. 629). Por el contrario, debe afirmarse que dicho
contrato contiene los criterios para la coexistencia y la
armonización de los derechos de los subdistribuidores y de
la distribuidora de zona, mediante la remisión, en lo que
interesa en esta causa, al procedimiento fijado en el art.
16, inc. b, de la ley 24.076 y a su reglamentación.
19) Que en este contexto deben interpretarse los
fundamentos del a quo en el sentido de que la ley 24.348
aclaró ciertas oscuridades en relación a la subsistencia y
protección de los derechos de subdistribuidores -cuyo
origen debe remontarse a la etapa previa a la plena
vigencia de la ley 24.076- frente a los derechos de que
gozan las distribuidoras de zona de acuerdo con los
instrumentos por los que obtuvieron la licencia, los que,
obviamente, respondieron a
-
//-
-//- los lineamientos de la ley 24.076 y su decreto reglamentario.
Puesto que la licenciataria no recibió el privilegio
del monopolio, ni siquiera el de la exclusividad absoluta -
que por no aparecer en el régimen legal no pudo, por tan- to,
integrar la ecuación económico-financiera de su contratodebe
interpretarse que recibió un derecho de prioridad (conf.
debate parlamentario que precedió la sanción de la ley
24.076, Diario de Sesiones del Senado, 14 noviembre de 1991,
págs. 4099 y 4123), que debe compatibilizarse con el derecho
del tercero titular de la obra de no aceptar su oferta. La
ley 24.076, que fijó como objetivos la incentivación de la
eficiencia y la protección de los consumidores, otorgó al
ente regulador la misión de designar al prestador u operador
del servicio público, incluso con posibilidad de ejercer
facultades expropiatorias cuando fuese imprescindible en
beneficio del bien común (art. 4°, inc. 3, título IV, Anexo
I, del decreto 1738/92; contrato de transferencia de
acciones, capítulo VII, punto 7.1.2.).
20) Que el dictamen de la Comisión Bicameral de
Reforma del Estado del 1° de junio de 1994 no es el debate
parlamentario de la ley 24.348 ni tiene valor jurídico para
interpretar lo que resulta de la letra de la ley y de los
antecedentes normativos. En este orden de ideas, este Tribunal
coincide con el a quo en que la cooperativa Setúbal Ltda.
ya gozaba -considerandos 16 a 18- del derecho de no aceptar
la oferta de compra que le había formulado la licenciataria,
lo cual descarta el reproche constitucional que Litoral Gas
S.A. dirigió contra el art. 3° de la ley 24.348. Por lo
demás, este cuerpo legal clarificó pautas para el ejercicio
de la misión por el ENARGAS, a fin de perfeccionar situacio
-//-
8 L. 25. XXXIII.
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29/94-.
-//-nes preexistentes en forma respetuosa de los derechos
subjetivos involucrados, sin perjuicio, claro está, de la
revisión judicial posterior. En consecuencia, cabe concluir
que ninguno de los agravios que propone la apelante en esta
instancia justifica la procedencia sustancial del recurso
extraordinario.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso
extraordinario, y se confirma la sentencia de fs. 607/612
vta. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvanse
los autos. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR (en
disidencia) -CARLOS S. FAYT- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO- ANTONIO
BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ (en disidencia)-
GUSTAVO A. BOSSERT.
ES COPIA
DISI-//-
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-//-DENCIA DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON EDUARDO
MOLINE O'CONNOR Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUILLERMO
A. F. LOPEZ
Considerando:
Que los suscriptos coinciden con los
considerandos 1° a 9° del voto de la mayoría.
10) Que, en cuanto al caso interesa,
precisamente, esta última fuente -el contrato de
transferencia-, establece en el capítulo I, de su anexo
XXV, "Listado de subdistribuidores", lo siguiente: "Las
redes incluidas en el Listado n° 4 no se incluyen en los
Activos a ser transferidos a la Licenciataria, y no
corresponde bonificación alguna en favor de los titulares
de dichas obras. Las obras construidas bajo este régimen
podrán ser adquiridas por la Licenciataria respectiva en
los términos previstos en las Resoluciones SSC 66/91 y SHM
105/92" (el subrayado no aparece en el texto). Adviértase
que en el "listado" n° 4 aparece "Setúbal Etapa III".
11) Que una primera conclusión, decisiva para la
suerte del litigio, surge de manera inequívoca de esta
cláusula contractual; lo que allí se establece es una clara
opción de compra en favor de la licenciataria, beneficio
que no resulta más que ratificado en sus alcances de
acuerdo con el contenido de las disposiciones a las cuales
ella remite.
En efecto, la resolución SSC 66/91 del 30 de diciembre
de 1991, dispuso, en lo pertinente: "Art. 2°. Las
redes ejecutadas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
anterior podrán ser explotadas por terceros hasta la
adjudicación de las concesiones de redes de distribución
dentro de
-
//-
-//-la reestructuración de la Industria Gasífera. El Concesionario
tendrá el derecho de adquirir la red al propietario,
para lo cual de común acuerdo la partes fijarán el valor de
la venta, a valores razonables de retorno de inversión,
realizada y no cobrada. En caso de discrepancias las partes
deberán someter ante la Autoridad de Aplicación o el Ente que
en el futuro lo sustituya en esa función a crearse por el
Marco Regulatorio, siendo su decisión de carácter inapelable..."
(el subrayado también pertenece al Tribunal).
Ya sancionada la ley 24.076 (promulgada con veto
parcial el 9 de junio de 1992), que fijó el marco regulatorio
para la reestructuración de la industria del gas natural, se
dictó la resolución SHM 105/92.
En el sentido al que se ha hecho referencia y de un
modo aún más explícito, dice el art. 4° de esta última: "Las
obras de distribución de gas natural o propano/butano
indiluido por redes, que hayan cumplido con las condiciones
establecidas en el Artículo 1°, podrán ser explotadas por sus
titulares hasta comienzo (sic) de las licencias otorgadas
bajo la ley N° 24.076. A partir de dicha fecha los titulares
estarán obligados a vender las obras a los nuevos licenciatarios
para lo cual deberán arribar a un acuerdo sobre
el precio de venta y someterlo al ENTE NACIONAL REGULADOR DE
GAS para que lo autorice. De no existir acuerdo, será de
aplicación el procedimiento establecido en el Artículo 16,
inciso b), de la ley 24.076 y sus normas reglamentarias para
los casos de personas de derecho privado y las normas
reglamentarias del Artículo 4° de la ley 24.076 en caso de
tratarse de personas de derecho público" (nuevamente, el subrayado
corresponde a esta Corte).
-//-
10 L. 25. XXXIII.
Litoral Gas S.A. c/ ENARGAS -resol.
29/94-.
-//- 12) Que, como se anticipó, la resolución SHM 105/
92 -que por su inclusión en el anexo XXV del contrato de
transferencia, al integrar "los términos y condiciones"
bajo las cuales se otorgó la licencia mediante decreto
2455/92, fijó el alcance de los derechos de la
licenciataria frente a una determinada categoría de
titulares de obras- contempló no sólo la opción de compra
de la distribuidora sino también, ante el requerimiento de
ésta, el deber de vender por parte del responsable del
emprendimiento.
13) Que una interpretación contraria a partir de
una mecánica aplicación de lo previsto en el art. 16, inc.
b, de la ley 24.076, norma a la cual -"tratándose de personas
de derecho privado"- remite en su parte final la
disposición en análisis para el supuesto de "no existir
acuerdo" entre los interesados, no resulta adecuada.
En efecto, corresponde aquí remarcar que el
referido art. 4° de la resolución SHM 105/92 establece que
a partir de la vigencia de las licencias otorgadas bajo la
ley 24.076, los titulares "estarán obligados" a vender las
obras a los nuevos licenciatarios, a cuyo fin "deberán
arribar a un acuerdo sobre el precio de venta" y someterlo
al ENARGAS. La falta de acuerdo que se contempla a
continuación es únicamente la relativa "al precio de
venta", no a la venta en si misma, la cual queda al margen
de toda discrepancia posible ya que, se reitera, los
titulares de los emprendimientos quedan obligados a
realizarla. De allí es que no puede ser aceptado que por
aplicación de un "procedimiento" para superar las
diferencias en el quantum de una operación cu
ya realización impone la propia disposición, aquélla
llegara
-
//-
-//- a no concretarse, pues ello importaría -directamentetorcer
ese mandato.
Lo razonable, en cambio, sobre todo partiendo de la
base de que los emprendimientos contemplados originariamente
en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076, no son idénticos a
los regulados en la resolución SHM 105/92 -salvo que se
hubiese configurado la caducidad de los derechos conforme al
art. 1°, in fine, de esta última- es adecuar el contenido de
aquella norma a la hipótesis de que se trata, respetando
estrictamente el "procedimiento" que ella prevé en cuanto se
refiere a la autoridad encargada de superar el conflicto -
ENARGAS- y a los plazos para el dictado de la pertinente resolución
-incluyendo la audiencia pública a celebrarse- mas
limitando el contenido posible de esa decisión a la determinación
final del precio al que se ajustará la venta cuya
realización, como ya se vio, expresamente ordena la referida
resolución SHM 105/92.
14) Que, en esas condiciones, resulta inoficioso en
el sub examine analizar los alcances de la "exclusividad"
reconocida, con carácter general, a Litoral Gas S.A. respecto
a las diversas categorías de terceros titulares de obras que
funcionaban al momento de entrar en vigencia la licencia que
a aquélla le fue otorgada, pues lo cierto es que con respecto
al aquí demandado, autorizado a operar en los términos de las
resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92, fue establecido que sus
derechos caducaban en la oportunidad referida, quedando
obligado a partir de entonces a vender las obras al nuevo
licenciatario.
15) Que, de cualquier manera, a esta conclusión no
forma obstáculo lo previsto por el art. 12 del anexo I -//-
11 L. 25. XXXIII.
Litoral Gas S.A. c/ ENARGAS -resol.
29/94-.
-//- del decreto 1738/92, donde se señala que "(1) Los distribuidores
tendrán la exclusividad para la provisión del
servicio de distribución dentro de la zona delimitada en la
respectiva habilitación con sujeción a ... (iii) la subsistencia
de los subdistribuidores privados existentes a la
fecha de la sanción de la ley o que se autoricen según lo
previsto en el inciso (2) del artículo 4° de esta
reglamentación", pues esta limitación encuentra preciso
sentido, por una parte, en el reconocimiento de
determinados emprendimientos ajenos a los contemplados en
las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92; tales como las
"obras de transporte y distribución de gas construidas bajo
las Resoluciones SE. 385/88 y SSC 144/90" (conf. el ya
citado contrato de transferencia de acciones, capítulo I,
del anexo XXV, "Listado de subdistribuidores": Listados
nros. 1 y 2), anteriores a la puesta en marcha del proceso
de privatización y, por la otra, aun en el marco de la
referidas resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/ 92, ante la
posibilidad de que la licenciataria decline hacer ejercicio
de su opción de compra.
16) Que análogas razones conducen a negar
incidencia en la solución del caso al art. 4° del Anexo I
del decreto 1738/92, del 18 de septiembre de 1992 -
reglamentario de la ley 24.076- pues, al margen del tipo de
emprendimientos que se incluiría en esa regulación, no
puede perderse de vista que entre los términos y
condiciones bajo las cuales se otorgó la licencia mediante
el posterior decreto 2455/92
-se destaca que éste fue dictado el 18 de diciembre de
1992-
figura expresamente, como ya se vio, el reconocimiento de
la vigencia de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92
(conf.
-
//-
-//- Anexo XXV del Contrato de transferencia, Capítulo I),
resultando de esta última la obligación de los titulares de
los emprendimientos de vender las obras al nuevo licenciatario.
17) Que ello determina que resulte fundado el cuestionamiento
de Litoral Gas S.A. relativo a la interpretación
del art. 3° de la ley 24.348 realizada por el a quo, pues de
ella resulta una injustificada sustitución de una clara opción
de compra de la licenciataria por una opción de venta de
los titulares de los emprendimientos, con drástica alteración
de lo previsto en el contrato de transferencia de acciones y
en las disposiciones con las cuales éste se integraba.
18) Que, aunque suficiente para pronunciarse por su
inadmisibilidad, no es éste sin embargo el único cuestionamiento
que merece el criterio de la alzada pues de él también
cabe sostener que desatiende otras previsiones de análoga
virtualidad, cuyo armonioso respeto se impone, contenidas
en el ordenamiento de que se trata.
19) Que, en efecto, si el derecho de los terceros
titulares de emprendimientos a rechazar la oferta de compra
que le formule la licenciataria, contemplado en el art. 3° de
la ley 24.348, fuese absoluto y pudiese ser discrecionalmente
ejercido, carecería de sentido la específica disposición
contenida en el artículo anterior de ese mismo ordenamiento -
art. 2°- relativa a las características de la oferta y a la
determinación de su valor, por debajo del cual, en ningún
caso, el Ente Nacional Regulador del Gas "podrá obligar al
propietario o titular del emprendimiento a venderlo" a los
licenciatarios zonales.
20) Que, en tal sentido, debe recordarse que, como
-//-
12 L. 25. XXXIII.
Litoral Gas S.A. c/ ENARGAS -resol.
29/94-.
-//- lo tiene reiteradamente resuelto esta Corte, la
inconsecuencia o falta de previsión del legislador no se
suponen, por lo que la interpretación debe evitar asignar a
la ley un sentido que ponga en pugna sus disposiciones,
destruyendo las unas por las otras, correspondiendo adoptar
como verdadero -en cambio- el criterio que las concilie y
suponga la integral armonización de sus preceptos (Fallos:
306:721; 307: 518 y 993, entre otros).
21) Que, en las condiciones indicadas, y en
cuanto se refiere a aquellos que resultan alcanzados por
las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92, corresponde
concluir que una adecuada inteligencia de la ley 24.348,
sólo permite reconocer a los terceros titulares de
emprendimientos la calidad de subdistribuidor frente al
rechazo de una oferta de compra de la licenciataria que -
por el motivo que fuese- no satisfaga las exigencias que
sobre el punto -ello sin abrir juicio sobre su validez- se
establecen específicamente en el art. 2°.
22) Que esta aparente limitación, sin embargo, no
importa afectación alguna de los derechos subjetivos del
titular de la obra puesto que, en los términos de las
resoluciones que autorizaron su emprendimiento -las cuales
fueron dictadas atendiendo los lineamientos de la ley
24.076 y su decreto reglamentario y fueron incorporadas al
contrato de transferencia de acciones- aquél supo desde un
comienzo, vale reiterarlo, que las redes podrían ser
explotadas por terceros "hasta la adjudicación de las
concesiones de redes de distribución dentro de la
reestructuración de la Industria Gasífera" (resolución SSC
66/91) y, en idéntico sentido,-//-
-//-que las obras de distribución de gas natural o propano/
butano indiluido por redes podrían ser explotadas por su
titulares "hasta comienzo (sic) de las licencias otorgadas
bajo la Ley N° 24.076" (resolución SHM 105/92); condiciones
que no pueden sino ser interpretadas como una aplicación particular
del derecho de prioridad recibido por la licenciataria
(conf. debate parlamentario que precedió la sanción de la
ley 24.076, Diario de Sesiones del Senado, 14 de noviembre de
1991, págs. 4099 y 4123).
23) Que, por último y a mayor abundamiento, corresponde
señalar que esta interpretación se ve corroborada por
el dictamen de la Comisión Bicameral de Reforma del Estado,
del 1° de junio de 1994, en el cual, entre otras consideraciones,
se establece "que, sin lugar a dudas las licenciatarias
cuentan con el derecho de adquirir este tipo de emprendimientos,
sin que exista la posibilidad, por parte del titular
del mismo de negarse a venderlos, pero este derecho que
lo podemos definir como una opción de compra en favor del licenciatario
cuenta con un límite que está dado por el monto
de la contraprestación ofrecida" (considerando 26); y que "no
nos cabe duda que mediante la Resolución 66 el licenciatario
cuenta con el derecho de adquirir la red y ello implica la
transferencia de la propiedad" (considerando 35), para
concluir, en la parte resolutiva -punto 1.c.- con la
siguiente propuesta: "Fijar para el caso en que la licenciataria
haga uso del derecho que le asiste de adquirir la obra,
y no hubiese arribado a un acuerdo con la titular del
emprendimiento, un precio que se pueda determinar objetivamente,
sin tener en cuenta apreciaciones que pueden distorsionar
la justa valoración...".
-//-
13 L. 25. XXXIII.
Litoral Gas S.A. c/ ENARGAS -resol.
29/94-.
-//- 24) Que, a mérito de todo lo expuesto, cabe concluir
que el recurso extraordinario interpuesto resulta
sustancialmente procedente, pues la decisión que convalidó
la continuidad en la prestación del servicio por parte de
la Cooperativa de Provisión de Obras y Servicios Públicos,
Asistenciales, Vivienda y Crédito Setúbal Ltda. en la zona
adjudicada a la licenciataria de la distribución, no
resulta ajustada a derecho.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso
extraordinario y se deja sin efecto la sentencia de fs.
607/ 612 vta. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de
origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se
dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expuesto.
Notifíquese y, oportunamente, remítanse los autos. EDUARDO
MOLINE O'CONNOR -GUILLERMO A. F. LOPEZ.
ES COPIA

Fallo Lopez de Reyes

Corte Sup., 25/09/1959 ‑ López de Reyes, María Consuelo v. Instituto Nacional de Previsión Social. Fallos 244:548.

OPINIÓN DE LA ASESORA LETRADA.‑ Adoptado como resolución por el directorio del Instituto Nacional de Previsión Social.

La Sra. María C. López apela en autos de la decisión de la Caja Nacional de Previsión para el Personal de la Industria (fs. 21), por la cual no se hace lugar al pedido de jubilación por invalidez formulado por la nombrada.

De las conclusiones arribadas por la División de Medicina Social, a fs. 10, 12 y 18, resulta que la misma no objetiviza factor patológico alguno que implique invalidez. Por tanto no se encuentra comprendida desde el punto de vista médico en las disposiciones del art. 56 y concs. del decreto ley 13937/1946.

En consecuencia, correspondería no hacer lugar a lo solicitado y confirmar la resolución denegatoria de fs. 21.

OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DEL TRABAJO.‑ El recurso interpuesto en orden a lo dispuesto en el art. 14 ley 14236, se fundó según los términos del escrito de fs. 32, en el derecho que conceden a la apelante, las leyes nacionales 12921 y 14370, violándose expresas garantías constitucionales, en cuanto aseguran la igualdad de todos los habitantes frente a la ley, como así la inviolabilidd del derecho de propiedad y la garantía de que nadie puede ser privado de lo que la ley concede.

Este simple enunciado, resulta a todas luces insuficiente para sustentar el recurso deducido, pues, éste, en su forma y fondo, exige una serie de requisitos, para que en ambos aspectos, pueda ser considerado viable. La abundante y profusa jurisprudencia existente al respecto, se ha encargado de fijar claramente la técnica que regula el funcionamiento de ese remedio procesal extraordinario, bastando un simple cotejo, para lelgar sin hesitación, a aconsejar la desestimación del presente. LL 17‑695, sums. 14, 15, 16, 17, 19, 20, 31, 32; sala 2ª, Rev. Der. de Trab., 1957‑579; 1956‑642 Juris. del Trabajo n. 6282, etc.

La absoluta falta de fundamento del recurso, torna asimismo improcedente la tacha de inconstitucionalidad que se formula contra el art. 14 ley 14236, desde que constituye basamento de la misma, la relación que deba tener la cuestión materia de apelación, con las cláusulas constitucionales que se dicen violadas y como en la especie, no se ataca la decisión recurrida, en forma concreta y concluyente, sino en base a simples enunciaciones abstractas, la impugnación carece de asidero.

Por ello es que aconsejo a V.E. el rechazo del recurso interpuesto.‑ Víctor A. Sureda Graells.

2ª INSTANCIA.‑ Buenos Aires, febrero 18 de 1959.

El Dr. Rebullida dijo:

1. La presentación de fs. 32 cuyos términos se ratifican a fs. 36, con firma de letrado, no reúne en mi concepto y en lo que al art. 14 ley 14236 se refiere, los requisitos mínimos, que en el aspecto formal tornan viable el recurso de inaplicabilidad de ley o doctrina legal que se intenta contra la resolución de fs. 25, toda vez que en el mismo no se concreta la violación a la ley o doctrina legal que pudiera sustentarlo; de manera que tal presentación pudiera bastarse a sí mismo (Alsina, "Tratado...", t. II, p. 669).

2. Es igualmente improcedente el recurso extraordinario que se interpone en el punto II, de la recordada presentación, en tanto a través de sus escuetos términos, no surge cuál es la norma constitucional que se reputa violada, y cuya relación con los hechos de la causa sea congruente; expresando además, en qué consiste el vicio en que se funda el recurso, no demostrándose por lo tanto que el caso encuadre en los términos del art. 14 ley 48 (Alsina, "Tratado..." cit., t. II, ps. 658/59).

A mérito de lo expuesto y de conformidad con lo dictaminado por el procurador general del trabajo, voto por la desestimación de los recursos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal, y extraordinario deducidos a fs. 32.

El Dr. Ratti, por los mismos fundamentos se adhiere al voto del Dr. Rebullida.

El Dr. Eisler dijo:

Teniendo en cuenta que en el caso de autos el recurrente no expresó las razones por las que la apreciación de los hechos por parte de la autoridad administrativa no responde a una ponderación justa de la prueba aportada de manera que, de prosperar la tacha de inconstitucionalidad del art. 14 ley 14236 la solución de la causa pudiera variar, y por las demás razones expuestas en el voto del Dr. Rebullida, adhiero a su conclusión

En virtud de lo que surge del presente acuerdo, el tribunal resuelve: desestimar los recursos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal y extraordinario, deducidos a fs. 32.‑ Osvaldo F. Rebullida.‑ Jorge A. F. Ratti.‑ Carlos R. Eisler.

OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.‑ Por aplicación de la doctrina sentada en la causa "Michalak, Nicolás s/jubilación", fallada el 25 de febrero del año en curso, pienso que correspondería declarar mal denegado el recurso extraordinario a fs. 44 del principal y hacer lugar, en consecuencia, a la presente queja a efecto de que V.E. pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto.‑ Ramón Lascano.

Buenos Aires, setiembre 25 de 1959.‑ Considerando: Que, como lo señala el dictamen precedente del procurador general, el recurso extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales debe declararse procedente por aplicación de la doctrina establecida en los autos "Michalack, N. v. jubilación", sentencia del 25 de febrero del año en curso (Fallos 243:78).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se declara procedente el recurso extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales.

Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación:

Que, como se decidió en el precedente más arriba citado, la denegatoria del recurso del art. 14 ley 14236 no es acertada, si el procedimiento administrativo seguido es objetable por vulnerar la garantía de la defensa. Ello ocurre cuando de las constancias de autos aparece prima facie, como en el caso, que las pretensiones de la recurrente no son arbitrarias. A tal efecto, debe tenerse presente que los certificados médicos presentados ante la autoridad administrativa y agregados a fs. 15, 28, 29 y 30/31 del expte. 406491, dan cuenta de que la Sra. de Reyes se le practicó en 1938 una nefrectomía derecha por tuberculosis úlcero caseosa; que en 1955 padecía de una insuficiencia ovárica acentuada y un síndrome de retención urinaria aguda, con neuralgia permanente e intensa del riñón izquierdo, y que desde el momento de la primera intervención, se ha encontrado bajo asistencia médica, debiendo guardar reposo casi permanente. Y además, que tales pretensiones han sido desechadas con base en informes médicos que no reúnen las formas de una peritación ni hacen posible el juicio autónomo de los órganos jurisdiccionales respectivos sobre la incapacidad alegada por la interesada ‑conf. autos "Caputo, T. N. s/jubilación", sent. del 25/2/1959‑ (Fallos 243:62). Pues aun cuando por razones de especialización y de buen orden es admisible que la incapacidad alegada como fundamento del derecho jubilatorio deba acreditarse por medio de exámenes de facultativos del Instituto Nacional de Previsión Social, no lo es, en cambio, que la decisión final del expediente se adopte sin una comprobación objetivamente satisfactoria de la mencionada incapacidad. No resulta, en efecto, de las piezas de fs. 10, 12 y 18 elementos de juicio bastante para decidir el caso con fundamento serio y autónomo, elementos que han debido allegarse en el curso del trámite administrativo, pues los informes mencionados se limitan a consignar que "según la historia clínica levantada en junta médica" ‑que no figura agregada a la causa‑ la peticionante "no objetiviza factor patológico alguno que implique invalidez", por lo que no se encuentra incapacitada para el desempeño de sus tareas habituales.

Que, en cuanto al argumento de inconstitucionalidad que el recurrente aduce, basándose en el carácter limitado de la apelación prevista por el art. 14 ley 14236, no puede prosperar. Es cierto que, con referencia a la actuación de organismos administrativos que ejercen funciones de tipo jurisdiccional, esta Corte ha estimado indispensable que las decisiones por ellos emitidas dejen expedita la instancia judicial. Mas no debe verse en ello una exigencia rígida, insusceptible de ser adecuada a los requerimientos impuestos por la estructura del Estado moderno y por las actividades que él desarrolla teniendo en vista el bienestar social. Lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto de la garantía constituída por la certeza de que aquellas decisiones quedarán sujetas a control judicial suficiente; o sea que, en el supuesto de mención, no se conferirá a los funcionarios actuantes un poder absolutamente discrecional e incontrolado, sustraído a toda especie de revisión judicial ulterior. Y es claro que, así entendida, la exigencia sub examine tiene alcance variable según las peculiaridades de cada situación jurídica y necesita ser armonizada con factores o circunstancias tales como la naturaleza del derecho individual alegado, el carácter de los organismos a los que ha sido deferida la función jurisdiccional, la complejidad técnica de las materias sobre las que versa dicha función, la índole y magnitud de los intereses públicos comprometidos, el régimen y la organización administrativa establecidos para garantizarlos, etc. Evitar que la gestión de esos intereses se vea frustrada es también misión de los jueces, sometida, por supuesto, a las previsiones constitucionales. De ahí que la jurisprudencia de la Corte Suprema acerca del tema en estudio haya sido elaborada "encarando la creciente complejidad de las funciones de la administración" y con el fin de "hacer posible y eficaz la aplicación de las disposiciones legales que rigen o sancionan los asuntos de que se trata" (Fallos 193:408; 240:235).

Que, por tanto, para el examen del concreto agravio constitucional formulado por el apelante ha de tenerse presente que:

a) La relación jurídica de la que nacen las facultades que él invoca se desenvuelve, exclusivamente, en la órbita del Derecho Administrativo (Fallos 179:394 y otros).

b) Las atribuciones que el Instituto Nacional de Previsión ejerce cuando conoce por vía de apelación, en los términos de los arts. 3 inc. e y 13 ley 14236, son complemento necesario, imprescindible, de la función administrativa que le incumbe, como supervisor de los directorios de las Cajas Nacionales de Previsión, a los que ha sido asignada la defensa de vastos intereses económicos y sociales, esto es, la administración y resguardo de fondos que constituyen un patrimonio común y exclusivo de los beneficiarios. Concurre, así, la circunstancia a que esta Corte atribuyó singular valor en un caso sustancialmente parecido al de autos (Fallos 187:79).

c) Los órganos administrativos de que aquí se trata hállanse especialmente habilitados para la averiguación y decisión sobre hechos como los que el apelante cuestiona, en virtud de los medios especializados con que cuentan y del carácter esencialmente técnico de tales hechos.

Que, en mérito a estas razones y a las que les son concomitantes, cabe declarar que, en el sub lite, no ofrece dificultad alguna la comprobación de que la antedicha exigencia de control judicial suficiente está satisfecha. Ello es así, ante todo, por cuanto la ley 14236 asegura la intervención de jueces que actúan como "tribunal de derecho" y deciden, cuando corresponde, "sobre la inaplicabilidad de la ley o de la doctrina" (art. 14). Y lo es también, fundamentalmente, habida cuenta de que, sin necesidad de norma expresa y con arreglo a los principios que fundan el consid. 1 de esta sentencia, los jueces intervinientes, poseen, además, la potestad de revocar o anular la decisión administrativa sobre los hechos controvertidos, si ella fuera suficientemente irrazonable, o se apoyara tan sólo en la voluntad arbitraria o en el capricho de los funcionarios, o implicara denegación de la defensa en juicio. La mera existencia de esta potestad, de indiscutible fundamento constitucional, posee un valor ciertamente decisivo.

Que tal es, por otra parte, la conclusión a que arriba la jurisprudencia norteamericana, cuya doctrina sobre el punto esta Corte ha considerado adecuada a las modalidades de la legislación nacional (Fallos 187:79). En efecto, refiriéndose a situaciones de alguna manera equivalentes a la que en esta causa se debate, la Suprema Corte de Estados Unidos ha dicho: "La legislatura no está obligada a disponer la revisión judicial de las decisiones administrativas sobre los hechos, sino que, por el contrario, puede resolver que esas decisiones tengan carácter definitivo e irreversible (`conclusive') para los jueces", salvo que estuviesen "basadas en la mala fe" o fuesen "lo suficientemente injustas para suponer denegación del debido proceso legal" (Corpus juris secundum, ed. 1956, vol. 16, p. 871 y ss.).

Que, acogiendo lo sustancial de esa doctrina esta Corte Suprema, al resolver el caso "Costas v. Prado" (Fallos 187:79), invocó el pronunciamiento emitido en "Louisville and Nashville Railroad Co. v. Garrett" (238 U.S. 298), por medio del cual la Suprema Corte de Estados Unidos, ocupándose de un supuesto de fijación de tarifas en que ‑según pretendía la actora‑ organismos administrativos habían ejercido funciones de carácter judicial, sostuvo la siguiente opinión, expuesta por el Juez Hugues: "Aun cuando es esencial mantener estrictamente la distinción entre el Poder Judicial y las otras ramas del gobierno, debe reconocerse que la determinación de los hechos (`ascertainment of facts') o la obtención de conclusiones (`reaching of conclusions') con motivo de la prueba efectuada en el transcurso de una audiencia de las partes, puede considerarse como propia de los poderes ejecutivo o legislativo, diferenciados del judicial" (véase además, las observaciones y juicios coincidentes de L. Mayers, The american legal system, ed. 1955, p. 433; A. y S. Tunc, Le systeme constitutionel des Etats‑Unis d'Amérique, ed. 1954, t. II, p. 481 y jurisprudencia que citan).

Por ello, se revoca la sentencia apelada de fs. 38 y de conformidad con lo dispuesto en el art. 16 parte 1ª ley 48, se declara procedente la apelación deducida para ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, la que deberá reasumir jurisdicción en la causa. Y, por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar nuevo pronunciamiento ajustado a los términos de la presente sentencia.‑ Alfredo Orgaz.‑ Benjamín Villegas Basavilbaso.‑ Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid (en disidencia).‑ Luis M. Boffi Boggero (según su voto).‑ Julio Oyhanarte.

El Dr. Boffi Boggero dijo:

Considerando: Que en la causa se alegó la inconstitucionalidad del art. 14 ley 14236 "al limitar éste el recurso únicamente en los casos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal, denegándola en cuestiones como el presente en que se discute solamente circunstancias de hecho" (ver fs. 32 vta. de los autos principales).

Que el recurso es por tanto procedente y, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación:

Que, efectivamente, el artículo antes mencionado dispone en su primera parte: "Las resoluciones del Instituto serán apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Justicia del Trabajo dentro de los mismos términos a que se refiere el artículo anterior.

El recurso deberá ser fundado y sólo podrá interponerse aduciéndose inaplicabilidad de ley o doctrina legal".

Que el sistema constitucional reposa en el principio de la "división" o "separación" entre los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibición de que el Ejecutivo, por sí o mediante resoluciones emanadas de organismos que actúen en su órbita, realice "funciones judiciales" (art. 95 CN.; González Joaquín V., Manual de la Constitución Argentina, n. 184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la administración sobre la Justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolución histórico‑institucional (Calamandrei, Piero, Estudios sobre el Proceso Civil, 1946, Ed. Bibliográfica Argentina, p. 343 y ss.).

Que sobre la base de lo expuesto, esta Corte, que ha de velar por la independencia e integridad de la función judicial (ver votos del suscripto en las causas 242:353; 243:260; causa "Nadur v. Borelli", etc.), ha decidido reiteradamente que procede el recurso extraordinario contra resoluciones de los organismos administrativos cuando ellas signifiquen el ejercicio de actividades que, en el orden regular de las instituciones, sean propias de los jueces y no puedan ser revisadas por vía de acción o de recurso (Fallos 240:453 y los allí citados; 243:276, entre otros).

Que la revisión por los jueces no puede entonces quedar reducida, tal como lo dispone el art. 14 ley 14236, al aspecto que se vincula con la correcta aplicación de las normas jurídicas por el organismo administrativo, sino que, teniendo en cuenta que los procesos judiciales se integran, al menos en una instancia, con la faz "de hecho" y con la "de derecho", esa revisión ha de penetrar el examen de los hechos, aspecto esencial que no puede ventilarse solamente en la órbita administrativa sin que los principios precedentemente expuestos quedasen transgredidos.

Que si, como aconteció en esta causa, se dejare exclusivamente en manos de la administración lo que concierne a la prueba de los hechos, todo agravio legítimo al respecto quedaría fuera del examen judicial, sin que el afiliado tuviese oportunidad, entonces, de reclamar por la violación de sus derechos ante los órganos que la Constitución prevé a esos efectos. Y es fácil concluir que una indebida fijación de los hechos no puede ser subsanada con una acertada selección de las normas jurídicas porque sería equivocado el presupuesto de que entonces se habría partido en el acto de juzgar.

Que no obsta a lo expuesto la consideración acerca de las elevadas funciones previsionales con la supervisión administrativa del Instituto Nacional de Previsión Social, ni el necesario amoldamiento a la evolución de las ideas o de las necesidades sociales. Si bien es cierto que la Constitución es un instrumento de gobierno que ha sido instituído para perdurar ‑1, Wheaton, 304‑ y que es, según conocida sentencia norteamericana, más un "camino" que una "puerta", no lo es menos la necesidad de ajustarse a los principios fundamentales que están en la base de la organización constitucional, de modo tal que todas las adaptaciones no lleguen más allá de los límites constitucionales establecidos, aun cuando la jurisprudencia de otros países hubiese seguido líneas distintas. Mientras no se reforme el art. 95 de la Constitución, en suma, la doctrina precedentemente expuesta es la que se ajusta a su letra y a su espíritu.

Que no es posible resolver el problema apelando exclusivamente a razones extremas de arbitrariedad, falta de defensa en juicio o aun a fundamentos de razonabilidad, ya que siempre habría hipótesis de injusticia que no quedarían cubiertas por esa doctrina.

Que con la revisión judicial de las cuestiones "de hecho" no se dificulta la función de las Cajas previsionales, del mismo modo como aconteció y acontece con otros regímenes análogos y de igual manera que la doble instancia judicial permite a las Cámaras revisar la sentencia de primer grado en los "hechos" y en el "derecho" sin menoscabo alguno para el juez.

Que, precisamente, la causa registrada en Fallos 187:79 ‑que se cita‑ versaba sobre la ley 4548 de la provincia de Buenos Aires, cuyo art. 67 concedía apelación ante el juez en lo Civil y Comercial, de donde surge la posibilidad de revisar totalmente el pronunciamiento administrativo.

Que las precedentes manifestaciones son bastantes para declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas con el alcance referido.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada a fs. 38 y se declara procedente la apelación deducida para ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, la que deberá reasumir jurisdicción en la causa. Y por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar un nuevo pronunciamiento ajustado a los términos de esta sentencia y a lo dispuesto por el art. 16 parte 1ª ley 48.

DISIDENCIA DEL DR. ARÁOZ DE LAMADRID.‑ Considerando: Que los pertinentes fundamentos, de orden general, del voto de la mayoría, así como los relacionados con la función que le ha sido atribuida por la ley al Instituto Nacional de Previsión Social y con los medios técnicos especializados con que cuenta dicho organismo, sustentan con solidez la constitucionalidad del recurso judicial contra sus resoluciones, limitado al supuesto de inaplicabilidad de la ley o de doctrina legal, instituído por el art. 14 ley 14236.

Que con dicho recurso y con el extraordinario que fuera procedente, conforme a lo normado por el art. 14 ley 48, queda suficientemente asegurado el control judicial sobre las decisiones administrativas respecto de la legalidad del acto de aplicación del ordenamiento jurídico respectivo, así como en lo concerniente a la observancia de las garantías constitucionales pertinentes, incluída la que por la vía excepcional de la doctrina de la arbitrariedad, elaborada por esta Corte, permite penetrar hasta el juzgamiento de las circunstancias de hecho de la causa.

Que, a lo expuesto en aquel voto, sólo cabe precisar que el Estado desarrolla su actividad atinente a la previsión social mediante el sistema de carácter gremial, estructurado por la ley 14236, que da participación paritaria a representantes de los beneficiarios, en la función jurisdiccional conferida, con el propósito de garantizar una aplicación cabal del régimen previsional respectivo dentro de la privativa esfera de actuación que le atribuye esa ley.

Que complementariamente la ley 14370, en relación al punto debatido en autos, establece en su art. 22 que: "La apreciación de la invalidez se efectuará por los organismos y mediante los procedimientos que establezca la autoridad de aplicación, que aseguran uniformidad en los criterios estimativos y las garantías necesarias en salvaguardia de los derechos de los afiliados". Ha sido en aplicación de este dispositivo legal que la División de Medicina Social, dependiente del órgano central de la previsión, ha emitido, en el caso, con fecha 3/9/1954 (fs. 10), 4/4/1955 (fs. 12) y 18/5/1956 (fs. 18) sendos dictámenes en los cuales sobre la base, primero, de la historia clínica levantada en junta médica y posteriormente, de nuevos exámenes clínicos y especializados, se llega a la conclusión de que la interesada "no objetiviza" (objetivo, en términos médicos, es el síntoma perceptible) factor patológico alguno que implique invalidez; que no se encuentra incapacitada para el desempeño de sus tareas habituales ni para toda otra compatible con su profesión o habilidad comprobada" ni reúne, por tanto, los requisitos exigidos para el otorgamiento de la jubilación por invalidez prevista por el régimen para el personal de la industria instituído por el decreto ley 13937/46.

Que en los presentes autos no se han impugnado en forma expresa las disposiciones que regulan los procedimientos administrativos, como violatorias de la garantía constitucional de la defensa; no obstante, cabe señalar que de lo expuesto surge que tales procedimientos satisfacen el propósito de resguardar en debida forma la defensa de los derechos de los afiliados, de tal modo que una impugnación de índole carece de sustento. En cuanto al trámite seguido en la especie se advierte que se ajusta a aquellas disposiciones legales y que la autoridad de aplicación se ha atenido a la apreciación de la invalidez efectuada por el organismo técnico creado al efecto. Este organismo ha actuado, en tres oportunidades, conforme a procedimientos considerados adecuados y suficientes dentro de la órbita administrativa y, como en principio, sus conclusiones no son susceptibles de revisión judicial mediante el recurso autorizado por el art. 14 ley 14236, no se justifica la exigencia de que los dictámenes médicos contengan expresión detallada de los hechos del caso de modo de hacer posible su valoración por los tribunales de justicia.

Que frente a los antecedentes relacionados y teniendo en cuenta el carácter estrictamente excepcional, a que se ha hecho mención, de la jurisprudencia de esta Corte en materia de arbitrariedad, no puede considerarse que la resolución impugnada carezca de fundamento legal y de hecho que la descalifique como acto jurisdiccional (Fallos 242:516 y 179; 239:269 y los allí citados; voto del suscripto en 242:30, entre otros).

Que, por otra parte, el tribunal a quo ha denegado con arreglo a derecho el recurso extraordinario interpuesto. En efecto, la resolución recurrida, al desestimar la apelación en virtud de no hallarse fundada en los términos del art. 14 ley 14236, ha decidido una cuestión de orden procesal que esta Corte considera irrevisible en la instancia extraordinaria (Fallos 239:282).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se desestima la queja que antecede.

Fallo Fernandez Arias

FERNÁNDEZ ARIAS, Elena y otros c. POGGIO, José s/sucesión


CS, setiembre 19-960. - Fernández Arias, Elena y otros c. Poggio, José s/sucesión

Opinión del procurador general de la Nación. - Hay en autos cuestión federal bastante como para proceder a su examen en la instancia de excepción. A tal efecto, pues, correspondería hacer lugar a la presente queja. - Julio 15 de 1960. - Ramón Lascano.

Buenos Aires, septiembre 19 de 1960.

Considerando:

1) Que contra la sentencia apelada, dictada por la sala A de la Cámara Central Paritaria de Conciliación y Arbitraje Obligatorio, confirmatoria de la resolución de la Cámara Regional de Trenque Lauquen, que ordenaba a la parte demandada "entregar el predio cuestionado", se dedujo recurso extraordinario, el que ha sido denegado, con motivo de lo cual fue interpuesta la presente queja.

2) Que los principales agravios expuestos por el recurrente, como fundamento de la apelación extraordinaria que intenta, son los que siguen: a) las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 (ADLA, VIII, 85; X-A, 1 y XVIII-A, 65) infringen lo preceptuado por el art. 95 de la Constitución Nacional, toda vez que confieren facultades jurisdiccionales a las referidas Cámaras Paritarias, las que no integran el Poder Judicial de la Nación, puesto que forman parte del Poder administrador, "con dependencia del ministro del ramo y, por ende, del Presidente de la República"; b) esas leyes, asimismo, son violatorias del art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional, dado que "establecen tribunales con jurisdicción nacional en materia que es privativa de las autoridades judiciales de las provincias"; c) sostiénese, también, que media agravio a los arts. 16 y 18 de la Ley Fundamental, y que el fallo impugnado es arbitrario por haber omitido considerar argumentos esenciales que la demandada expuso respecto de la prueba acumulada en autos y de los honorarios "fijados en abierta contradicción con el arancel".

3) Que, en atención a la naturaleza de las cuestiones planteadas y a lo establecido por el art. 14 de la ley 48 (ADLA, 1852-1880, 364), el recurso extraordinario es procedente y ha sido mal denegado.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto.

Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación.

4) Que, en razón de su seriedad e importancia, el primero de los agravios citados, referido al carácter y a las funciones de las cámaras paritarias previstas en la ley 13.246, requiere detenido examen, cualquiera sea la conclusión que corresponda adoptar, habida cuenta de que, efectivamente, esta Corte Suprema tiene reiteradamente resuelto que las mencionadas cámaras son órganos administrativos que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional (Fallos, t. 233, p. 83 y los allí citados [Rev. LA LEY, t. 82, p. 56, fallo 38.642]).

5) Que, como punto de partida, es preciso advertir que el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a órganos administrativos es uno de los aspectos que, en mayor grado, atribuyen fisonomía relativamente nueva al principio atinente a la división de poderes. Esta típica modalidad del derecho público actual, desde luego, no ha surgido como consecuencia de especulaciones de orden teórico. Tampoco expresa ni encubre una determinada concepción del Estado. Muy por el contrario, constituye uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social (v. Fallos, t. 199, ps. 483, 524 y 536 [Rev. LA LEY, t. 36, p. 703, fallo 18.217]), los que de otra manera sólo podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos (Landis, James M., "The Administrative Process", ed. 1950, ps. 1, 6 y siguientes).

6) Que así acontece, incluso, en países como Gran Bretaña y los Estados Unidos, cuya organización política, a semejanza de la existente en la Argentina, confía el ejercicio de la función jurisdiccional a magistrados específicamente encargados de desempeñarla, los que son, además, diferenciados e independientes.

7) Que en el primero de los países mencionados es dado comprobar la existencia de una verdadera "plétora de tribunales administrativos" que conocen -entre otros asuntos- en cuestiones sobre tarifas e impuestos, regulación de cargas ferroviarias, beneficios de seguridad social, pensiones de guerra, indemnizaciones por pérdida de derechos reales derivada de actos administrativos, excepciones al servicio militar, etc. (A. L. de Smith, "Judicial review of administrative action", ed. 1960, p. 4).

8) Que esta descripción, "mutatis mutandi", es también válida para los Estados Unidos, donde la proliferación de organismos administrativos con potestades "cuasi judiciales" representa "uno de los más dramáticos desenvolvimientos legales de los últimos 50 años", según lo puso de relieve el juez Jackson, en el caso "Wong Yang Sung. v. McGrath", al fundar la opinión de la mayoría del tribunal (Suprema Corte de los Estados Unidos, 339 US 33, 36).

9) Que también los tribunales argentinos, desde antiguo, han declarado la validez de disposiciones equivalentes que rigieron o rigen en el orden nacional. Así, esta Corte, en numerosos fallos, resolvió que es compatible con la Ley Fundamental la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones especiales -de índole administrativa- destinados a hacer más efectiva y expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la Administración (Fallos, t. 193, p. 408; t. 240, p. 235; t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros [Rev. LA LEY, t. 27, p. 868, fallo 14.131; t. 96, p. 98, fallo 43.992 y Rev. LA LEY, t. 99, p. 292, fallo 45.024]).

10) Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la división de poderes a las necesidades vitales de la Argentina contemporánea y a delinear -en el aspecto que aquí interesa- el ámbito razonable del art. 95 de la Constitución Nacional, se apoya, implícitamente, en la idea de que ésta, lejos de significar un conjunto de dogmas rígidos, susceptibles de convertirse en obstáculos opuestos a las transformaciones sociales, es una creación viva, impregnada de realidad argentina y capaz de regular provisoriamente los intereses de la comunidad en las progresivas etapas de su desarrollo (doctrina de Fallos, t. 178, ps. 9 y 23 [Rev. LA LEY, t. 6, p. 988, fallo 2643]).

11) Que muchísimas sentencias del tribunal acogen y desenvuelven la concepción antedicha, proyectándola hacia las más diversas esferas del derecho argentino, tales como, verbigracia, las siguientes: a) percepción y fiscalización de impuestos (Fallos, t. 129, p. 405; t. 198, p. 142 [Rev. LA LEY, t. 34, p. 451, fallo 17.022]); b) clasificación y aforo de mercaderías (Fallos, t. 156, p. 100); c) cuestiones litigiosas referentes a accidentes de trabajo (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317; t. 195, p. 50 [Rev. LA LEY, t. 18, p. 287, fallo 9142; t. 19, p. 647, fallo 9913; t. 29, p. 35, fallo 14.606 y t. 29, p. 674, fallo 14.937]); d) aplicación de la ley 11.317 (ADLA, 1920-1940, 191) por el Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 182, p. 157 [Rev. LA LEY, t. 12, p. 694, fallo 6036]); e) procedimientos de apremio seguidos en sede administrativa (Fallos, t. 190, p. 63; t. 192, p. 308 [Rev. LA LEY, t. 23, p. 232, fallo 11.768 y t. 26, p. 550, fallo 13.523]); f) decisiones sobre permisos en materia de derecho de reunión (Fallos, t. 156, p. 81; t. 190, p. 101 [Rev. LA LEY, t. 23, p. 283, fallo 11.790]); g) régimen de faltas municipales (Fallos, t. 202, p. 524 [Rev. LA LEY, t. 39, p. 914, fallo 19.549]); h) competencia del Tribunal Bancario de la ley 12.637 (ADLA, 1920-1940, 870) (Fallos, t. 199, p. 401); i) facultades de la Comisión de Conciliación, creada por el decreto-ley 32.347/44 (ADLA, V, 4) (Fallos, t. 207, p. 346 [Rev. LA LEY, t. 46, p. 685, fallo 22.542]); j) atribuciones de las cajas jubilatorias y del Instituto Nac. de Previsión Social (Fallos, t. 244, p. 548); k) potestades jurisdiccionales de la autoridad aduanera (Fallos, t. 245, p. 351); 1) sanciones administrativas aplicadas por cajas jubilatorias (Fallos, t. 143, p. 271); la Prefectura Gral. Marítima (Fallos, t. 148, p. 430); el Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 157, p. 386); la Aduana (Fallos, t. 176, p. 233); el Poder Ejecutivo nacional conforme a las leyes 11.226, 12.591 y 12.160 (ADLA, 1920-1940, 112, 841 y 608) (Fallos, t. 171, p. 366; t. 201, p. 428; t. 207, p. 90; t. 205, p. 17 [Rev. LA LEY, t. 40, p. 449, fallo 19.800; t. 45, p. 797, fallo 22.194 y t. 43, p. 202, fallo 21.024]); la Dirección Gral. de Ferrocarriles (Fallos, t. 167, p. 145); el jefe de Policía de la Capital Federal o el de la Policía Federal (Fallos, t. 175, p. 311 y los allí citados; t. 237, p. 636; t. 241, p. 99; t. 243, p. 500, etc. [Rev. LA LEY, t. 88, p. 254, fallo 41.189 y t. 96, p. 27, fallo 43.952]); la Administración Gral. de Impuestos Internos (Fallos, t. 191, p. 514 [Rev. LA LEY, t. 25, p. 346, fallo 12.933]); el Departamento del Trabajo de Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 78 [Rev. LA LEY, t. 33, p. 612, fallo 16.690]); el Consejo Deontológico de Rosario (Fallos, t. 188, p. 394), etcétera.

12) Que, sin embargo, la referida doctrina, según la cual es válida la creación de órganos administrativos de la especie indicada, no supone, como es lógico, la posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales. Esto es lo que surge de los precedentes citados en el considerando anterior, los que ilustran en el sentido de que la actividad de tales órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que, desde luego, no es lícito transgredir. Porque va de suyo que regímenes del carácter del que en estos autos se impugna dejan de ser válidos cuando, confrontados con las normas básicas del ordenamiento jurídico, de las que no deben ser sino consecuencia (art. 31, Constitución Nacional), resulta evidente que las infringen, en vez de acatarlas o a lo sumo adaptarlas respetando su esencia.

13) Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo, la que obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente, a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de revisión ulterior (Fallos, t. 244, p. 548).

14) Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para que sea legítimo tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica. En otras palabras: la medida del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto de factores y circunstancias variables o contingentes, entre los que podría mencionarse, a título de ejemplo, la naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses públicos comprometidos, la complejidad de la organización administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor descentralización del tribunal administrativo, etc. (Fallos, t. 244, p. 548). Y todo ello, como es natural, obliga a examinar, en cada caso, los aspectos específicos que singularizan a la concreta materia litigiosa.

15) Que, con arreglo a este criterio, se hace necesario destacar las particularidades que distinguen el presente juicio y lo condicionan. Trátase aquí, como se dijo al relacionar los antecedentes del sub lite, de la intervención jurisdiccional reconocida a tribunales administrativos - Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales- en una situación jurídica que supone litigio entre particulares atinente a sus derechos subjetivos privados (desalojo del arrendatario fundado en el art. 3°, incs. d] y g] de la ley 14.451). De donde se sigue que, en consecuencia, de esta peculiaridad del sub lite, la gran mayoría de los precedentes antes vistos no guardan con él relación sustancial alguna.

16) Que, ello no obstante, también es exacto que la cuestión planteada dista de ser novedosa. La verdad es que esta Corte ha debido afrontar asuntos de índole semejante en anteriores ocasiones que le permitieron adelantar un expreso criterio de solución, según lo acreditan los fallos que versan sobre las facultades de: a) el Departamento del Trabajo de la Prov. de Buenos Aires, que intervenía en cuestiones relativas a accidentes del trabajo, de acuerdo con la ley local 4548 (ADLA, XIV-B, 1515) (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317, t. 195, p. 50, etc.); b) el Tribunal Bancario a que se refiere la ley 12.637 (Fallos, t. 199, p. 401); c) el Departamento Nac. del Trabajo, al que se dio participación, como "tribunal de 1ª instancia", en asuntos concernientes a la ley 11.317, incorporada a los códigos civil y penal (Fallos, t. 182, p. 157); d) la Comisión de Conciliación creada por el decreto-ley 32.347/44 (Fallos, t. 207, p. 346).

17) Que en las decisiones citadas, y en otras similares, la Corte Suprema admitió la actuación de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, mas lo hizo luego de establecer, con particular énfasis, que la validez de los procedimientos hallábase supeditada al requisito de que las leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior. Así, se asignó valor esencial a la circunstancia de haberse previsto "oportunidad para que los jueces revisen el pronunciamiento administrativo" (Fallos, t. 187, p. 79), estimándose imprescindible el otorgamiento de "recurso u curso subsiguiente ante los jueces del Poder Judicial" (Fallos, t. 195, p. 50), en la inteligencia de que, a falta de él, el régimen dejaría de ser congruente "con los derechos y garantías constitucionales" (Fallos, t. 207, p. 346). Y en la breve pero importante sentencia de Fallos, t. 199, p. 401, se encareció la necesidad de validar el recurso ante la justicia federal contra las resoluciones del Tribunal Bancario de la ley 12.637, por estimarse que un criterio distinto privaría a las partes "de la 2ª instancia que es la propiamente judicial y que obvia, por ello, el carácter administrativo del tribunal de 1ª instancia" (consid. 3°).

18) Que la misma orientación puede observarse en la doctrina jurisprudencial de los Estados Unidos. Sobre el punto, W. W. Willoughby, cuyas opiniones en la materia han sido especialmente valoradas por esta Corte (Fallos, t. 164, p. 344 y t. 187, p. 79), explica que, en su país, la atribución de facultades "cuasi judiciales" a organismos administrativos se ha considerado válida, fundamentalmente, respecto de "asuntos que atañen a derechos públicos". Y añade: "Sería indudablemente declarada inconstitucional una ley que pretendiera poner en manos administrativas la decisión final de controversia entre particulares", con posible exclusión de ciertos diferendos laborales ("The Constitution of the United States", ed. 1929, t. III, p. 1655). Esta aseveración, por otra parte, coincide con la que funda las soluciones prevalecientes en la jurisprudencia (Corpus Juris Secundum, ed. 1956, t. XVI, p. 868, notas 77 a 79. Véase también: "Administrative Procedure Act", de 1946, y A. y S. Tunc, "Le système constitutional des Etats-Unis d'Amérique", ed. 1954, ps. 478 y sigts.; Davis, Kenneth Culp, "Administrative Law Treatise", ed. 1958, t. IV).

19) Que las conclusiones que de todo ello derivan son claras y, además, en nada se diferencian de las que surgen impuestas por la más elemental sensibilidad jurídico-política, de la que no es dado prescindir cuando al análisis recae sobre las bases mismas de la organización del Estado democrático. De conformidad con lo hasta aquí expuesto, pues, y a título de síntesis, cabe declarar que, en casos como el de autos, control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial (doctrina de Fallos, t. 205, p. 17; t. 245, p. 351). La mera facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad, no satisface las exigencias que en la especie han de tenerse por imperativas.

20) Que una interpretación contraria no tendría cabida dentro del derecho argentino, en mérito a dos razones principales. Primeramente, porque el art. 18 de la Constitución Nacional incluye la garantía de que, mediando situaciones del carácter indicado, ha de reconocerse a los habitantes del país el derecho a ocurrir ante un órgano judicial en procura de justicia (Fallos, t. 193, p. 135; t. 209, p. 28; t. 246, p. 87, consid. 9° (Rev. LA LEY, t. 48, p. 264, fallo 23.298 y t. 98, p. 289, fallo 44.740]). Si este requerimiento no recibe satisfacción, esto es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes que el recurrente tacha de inválidas, existe agravio constitucional originado en privación de justicia. En efecto, ésta se configura toda vez que un particular, no obstante hallarse protegido por la indicada garantía del art. 18, queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurre con motivo de situaciones contradictorias como la contemplada en Fallos, t. 133, p. 135 (en igual sentido: Fallos, t. 178, p. 333; t. 179, p. 202; t. 234, p. 382; t. 237, p. 285, etc. [Rev. LA LEY, t. 7, p. 823, fallo 3149; t. 8, p. 771, fallo 3716; t. 82, p. 682, fallo 38.967 y t. 87, p. 661, fallo 40.986]), o en virtud de la derogación de las normas que creaban los tribunales competentes para entender en la causa (Fallos, t. 234, p. 482), o bien -como acontece en la especie- a raíz de preceptos legales que lisa y llanamente excluyen la debida intervención judicial (doctrina de Fallos, t. 129, p. 405, consid. 2°; t. 184, p. 162, consid. 3° [Rev. LA LEY, t. 15, p. 460, fallo 7485]; t. 205, p. 17, consid. 3°). Puede afirmarse, por tanto, que, aun cuando el art. 18 de la Constitución no requiere multiplicidad de instancias, según ha sido uniformemente resuelto, debe entenderse que sí impone una instancia judicial al menos, siempre que estén en juego derechos, relaciones e intereses como los que aquí se debaten, los que de ningún modo pueden ser totalmente sustraídos al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio constitucional reparable por la vía del art. 14 de la ley 48.

21) Que la segunda razón invocable es igualmente decisiva. Ningún objetivo político, económico o social tenido en vista por el Poder Legislativo, cualquiera sea su mérito, alcanzaría a justificar la transgresión acreditada en la causa. Como se dijo al comienzo, el principio de la división de poderes puede y, sin duda, precisa ser adecuado a las necesidades de la vida contemporánea, en la medida en que lo toleren la generalidad y la sabiduría de las normas constitucionales, prescriptas para regir indefinidamente en el tiempo. Pero una cosa es la adecuación de él y otra la patente violación de su esencia. En cuanto implica que incurre en esta última, el total desposeimiento de atribuciones que, en perjuicio del Poder Judicial, consuman las normas impugnadas, no puede ser convalidado. Admitir su legitimidad importaría tanto como autorizar la supresión o cuando menos la omisión del aludido principio, sin cuya vigencia la forma republicana de gobierno queda sin base que la sustente y, en consecuencia, las funciones estatales resultan potencialmente desquiciadas con el consiguiente desamparo de las libertades humanas.

22) Que, advertida de ello, esta Corte estima indispensable expresar cuáles son los términos estrictos entre los que deberá optarse, inexcusablemente: o las leyes de cuya aplicación se agravia la demandada son inconstitucionales, o se acepta que el Poder Legislativo -so color de proteger altos intereses públicos- puede vulnerar derechos como el de defensa, y convertir en su opuesto a las instituciones que los constituyentes decretaron y establecieron para la Nación Argentina. Ante semejante disyuntiva, la elección no ofrece dudas. Es falsa y tiene que ser desechada la idea de que la prosperidad general, buscada al través de los medios del art. 67, inc. 16, constituye un fin cuya realización autoriza a afectar los derechos humanos o la integridad del sistema institucional vigente. La verdad, ajustada a las normas y a la conciencia jurídica del país, es otra. Podría expresársela diciendo que el desarrollo y el progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1° y 28 de la Constitución, sino que, al contrario, deben integrarse con éstos, de modo tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley Fundamental. Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables son los regímenes políticos que niegan el bienestar a los hombres como los que pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones.

23) Que, por las consideraciones que anteceden y con su alcance, esta Corte, en su actual integración y practicando un nuevo análisis del problema planteado, declara la invalidez de la organización vigente de las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales.

24) Que ello hace innecesario considerar en esta causa los demás agravios formulados por el apelante, en referencia al art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional y a la garantía de la igualdad ante la ley, así como a la arbitrariedad aducida.

En su mérito, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada y se deja sin efecto lo actuado en la causa. - Benjamín Villegas Basavilbaso. - Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid. - Julio Oyhanarte. - Ricardo Colombres. - En disidencia de fundamentos: Luis M. Boffi Boggero. - Pedro Aberastury.

Disidencia de fundamentos.

Considerando:

1) Que en la causa se ha cuestionado el alcance de cláusulas de la Constitución Nacional relativas a la garantía del juez natural, separación de los poderes, reserva contenida en el inc. 11 del art. 67 y en el art. 100, igualdad ante la ley, y la inteligencia dada por el a quo a tales cláusulas para declarar la constitucionalidad de las normas legales aplicables ha sido adversa a los derechos reclamados por el recurrente y fundados en ellas. El recurso es, así, formalmente admisible.

2) Que, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación, cabe adelantar que asiste derecho al recurrente en cuanto a la garantía de los jueces naturales, separación de poderes y reserva del art. 67, inc. 11, así como el 100 de la Constitución Nacional.

3) Que el art. 95 de la Constitución Nacional, sin correspondencia en la de los Estados Unidos, establece de modo categórico: "En ningún caso el Presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Razones históricas y permanentes dan sentido a su letra y a su espíritu. En efecto, ya el art. 7° del reglamento del 10 de octubre de 1811 contenía una norma semejante y, mucho después, el art. 98 del proyecto de Alberdi establecía en su parte final: "...En ningún caso el Presidente de la República puede ejercer funciones judiciales, avocarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Esta proyectada disposición fue tomada de la Constitución chilena de 1833, cuyo art. 108 (99) dispone en su parte final: "...Ni el Congreso, ni el Presidente de la República pueden en ningún caso ejercer funciones judiciales, o avocarse causas pendientes, o hacer revivir procesos fenecidos" (Obras de Jorge Hunneus, Santiago de Chile, 1891, t. II, ps. 221 y sigts.). Asimismo cabe señalar que, en la evolución histórico-institucional de la República, el Poder Ejecutivo asumió funciones tipicamente judiciales en diferentes momentos y sitios, sea en el período anterior a 1853, fuere, aun y al margen de normas constitucionales, en el período ulterior a ese año, siendo de extremado interés público, entonces, delimitar con claridad la órbita de sus funciones con arreglo a las normas que rigen.

4) Que la Constitución Nacional, se ha dicho, es un conjunto normativo en que todos los artículos deben ser razonablemente armonizados para responder así a la organización y equilibrio de los poderes constitucionales previstos por los Constituyentes de 1853. El art. 95 en examen se vincula, precisamente, y entre otras normas, con los arts. 18, que confiere derecho a exigir un proceso legal con jueces naturales; 23, que limitando las facultades del Poder Ejecutivo durante el estado de sitio, le prohibe concreta y claramente el ejercicio de funciones judiciales; 29, que veda con energía las "facultades extraordinarias", la "suma del poder público", las "sumisiones" o "supremacías". Y ha de relacionarse, también, con los arts. 94 y otros del cap. I, sec. 3ª "Del Poder Judicial", y con el cap. II, referente a las atribuciones de este poder, como, asimismo, con el art. 67, inc. 11 y con el 100, que reservan para las provincias la aplicación del derecho común por los jueces que componen sus respectivos poderes judiciales, sustentados éstos en los arts. 104 y 105 de la Constitución.

5) Que el pensamiento profundo que esas normas traducen mantiene su vigor a través del tiempo. Ellas se basan en la "separación" o "distribución" de los poderes, principio fundamental de nuestra estructura política y organización jurídica (arts. 1° y afines de la Constitución Nacional). En ese sentido, decía Montesquieu que no había libertad si el Poder Judicial no estaba separado de los otros dos ("L'esprit des Lois", 2ª ed., vol. I, libro II, cap. VI, p. 220). Es cierto que en numerosas oportunidades se ha intentado atenuar los efectos de ese principio, cuando no apartarse de su contenido normativo, trayendo a colación expresiones vinculadas con el interés nacional, la necesidad de conferir nuevo vigor a normas añejas, el sentido evolutivo de la Constitución y otras doctrinas afines, tendencia ésta, que caracterizó muy especialmente y con caracteres agudos la época en que se sancionaron las leyes 13.246 y 13.897, particularmente esta última. Pero, cabe decir que, aun en la hipótesis no demostrada de que el interés nacional aconsejara la existencia de organismos paritarios en las condiciones y con las facultades exclusivas establecidas por las leyes precitadas, una cosa es interpretar normativamente de acuerdo al sentido de evolución, traduciendo las nuevas y cambiantes necesidades sociales, y una muy otra el apartarse de las normas so color de adaptarlas a esas necesidades, desde que nada contraría más los intereses nacionales que la propia transgresión constitucional. Si la norma fuese inconveniente, si el precepto ya no respondiera a los imperativos de la evolución económica o social, ha de ser el Poder Constituyente -y no otro- el órgano adecuado para traducir en nuevas normas las mejores soluciones. El Poder Judicial, entre tanto, cuyo organismo supremo es esta Corte, ha de velar por la supremacía de los principios constitucionales, lo que en este caso le lleva a decidir que el Poder Ejecutivo no puede ejercer funciones que son propias de los jueces. Asimismo, esa función entraña afirmar que el Poder Legislativo, que incluso está impedido de delegar la función típica de sancionar la ley, no puede -"a fortiori"- disponer de las que pertenecen al Poder Judicial, transfiriéndolas al Poder Ejecutivo en evidente transgresión constitucional. Por ello ha podido expresar este tribunal en Fallos, t. 12. p. 134: "La Corte Suprema es el tribunal en último resorte para todos los asuntos contenciosos en que se le ha dado jurisdicción... Sus decisiones son finales. Ningún tribunal las puede revocar. Representa, en la esfera de sus atribuciones, la soberanía nacional, y es tan independiente en su ejercicio, como el Congreso en su potestad de legislar, y como el Poder Ejecutivo en el desempeño de sus funciones". Síguese de ello que a esta Corte incumbe decidir cuál es el alcance del art. 95 de la Constitución Nacional -incluido intencionalmente en el cap. I, sec. 3ª, intitulada "Del Poder Judicial"-, del art. 18 y, en todo caso, decir hasta qué límite podrá hacerse una interpretación amplia del art. 95 sin transgredir su claro y categórico sentido.

6) Que el art. 95 de la Constitución Nacional guarda una relación íntima con el ya citado 18, de modo que se tornarían inconstitucionales las normas que no otorgasen al menos una instancia judicial para el debate de los intereses jurídicos en pugna. Es precisamente por ello que uno de los suscriptos ha expuesto en Fallos, t. 244, p. 548: "Que el sistema constitucional reposa en el principio de la «división» o «separación» entre los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibición de que el Ejecutivo, por sí o mediante resoluciones emanadas de organismos que actúen en su órbita, realice «funciones judiciales» (art. 95, Constitución Nacional; González, Joaquín V., «Manual de la Constitución Argentina», núm. 184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la Administración sobre la Justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolución histórico-institucional (Calamandrei, Piero, «Estudios sobre el Proceso Civil», Editorial Bibliográfica Argentina, 1946, ps. 343 y siguientes)".

7) Que no obsta a lo anterior la circunstancia de que muchas veces queden convalidadas, de hecho, las decisiones de la autoridad administrativa cuando las partes las aceptan sin acudir a la instancia judicial correspondiente, porque, cuando se trata de derechos renunciables (art. 872, Cód. Civil), aun las resoluciones adversas pueden consentirse y los propios particulares pueden incluso abstenerse de accionar judicialmente en virtud de haber compuesto su diferendo mediante la convención liberatoria transaccional o simplemente por haber abdicado del derecho antes referido.

8) Que a mérito de lo expuesto en el consid. 6°, tanto en el orden nacional cuanto en el de esta ciudad o en el de provincias, se han sancionado normas donde se halla claramente establecida la instancia de revisión judicial para las cuestiones decididas originariamente por una autoridad administrativa. Así: ley 1893 -art. 80, inc. 3° y decreto-ley 15.374/56 (ratificado por ley 14.467), art. 4°; ley 14.394 -art. 50, ley 3975- arts. 32 y 34; decreto-ley 6666/57 (ratificado por ley 14.467): arts. 24 al 28; ley 2372, Cód. de Proced. Crim., art. 30; decreto-ley 8126/57 (ratificado por ley 14.467), arts. 1°, 2° y 3°; decreto-ley 19.697/56 (ratificado por ley 14.467): arts. 10 al 18; ley 14.878: arts. 28 y 29; ley 11.570, art. 6° y ley 14.455, art. 37, etc. (ADLA, 1881-1888, 200; XVI-A, 893; XVIII-A, 94; XIV-A, 237; 1889-1919, 499; XVII-A, 560; 1881-1888, 441; XVII-A, 591; XVI-A, 1055; XIX-A, Iª, 129; 1920-1940, 231; XVIII-A, 79).

A estos ordenamientos de orden nacional se unen, como se dijo, los provinciales: entre muchos otros, ley 5892 (art. 30) de la Prov. de Buenos Aires (ADLA, XVIII-B, 1397); ley 4548 (art. 5°) de la Prov. de Córdoba (ADLA, XVIII-B, 1518).

Es tendencia generalizada también en numerosos ordenamientos del extranjero la de asegurarla separación de los poderes, aun en países donde antes no se había instituido un Tribunal Supremo de Justicia con jerarquía de Poder de Estado (Italia, arts. 134 y afines de la Constitución).

9) Que esto no acontece en el caso de los arts. 46 de la ley 13.246, y 1° y 2° de la ley 13.897, que dicen textualmente: "Art. 46. - El Poder Ejecutivo organizará en el Ministerio de Agricultura de la Nación Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación y Arbitraje obligatorio, y una Cámara Central, integradas por representantes de los propietarios y de los arrendatarios y aparceros, que designará de las propuestas en ternas presentadas por las entidades agrarias numéricamente más representativas de la zona o de la República, según correspondiere".

"Las Cámaras regionales serán presididas por funcionarios especializados del Ministerio de Agricultura con conocimiento particular de la zona en que deban actuar. La Cámara Central estará formada por nueve miembros de los cuales tres serán funcionarios que reúnan análogas condiciones".

"Reglamentariamente se fijará la jurisdicción territorial de cada Cámara regional, la competencia de la Cámara central, acordándole atribuciones para uniformar la jurisprudencia interpretativa de las Cámaras regionales y proponer al Poder Ejecutivo, para la mejor aplicación de la ley, la forma de integración, causales de excusación, recusación y reemplazo de los miembros de las cámaras y el procedimiento".

"El procedimiento se dividirá en dos fases: la fase conciliatoria previa, en la que obligatoriamente se procurará el avenimiento de las partes, y la fase contenciosa, regulada de suerte que permita la audiencia de los interesados y la defensa y prueba con sujeción a los principios de contradicción, publicidad y preferente oralidad, eventualidad y concentración, impulsión de oficio e inmediación, gratuidad, sencillez y celeridad de los trámites".

A su vez, el art. 1° de la ley 13.897 (Bol. Oficial del 9/5/50) establece lo siguiente: "Las Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación y Arbitraje Obligatorio, creadas por el art. 46 de la ley 13.246, tendrán competencia exclusiva en la decisión de todas las cuestiones que se susciten entre arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los respectivos contratos de arrendamiento y/o aparcerías y de las leyes que los rigen".

El art. 2° de la ley 13.897, estrechamente vinculado al anterior, dice: "Sustitúyese el art. 48 de la ley 13.246 por el siguiente: Las Cámaras regionales deberán dictar pronunciamiento dentro de los 90 días. Sus decisiones serán apelables en relación dentro de los 15 de notificadas, para ante la Cámara Central, quien deberá fallar, en definitiva, en el plazo de 60 días, y cuyas decisiones solamente serán susceptibles del recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48, y del de aclaratoria por error material u obscuridad del fallo".

"Las decisiones de las cámaras regionales adoptadas por unanimidad sólo serán apelables ante la Cámara central cuando las causales invocadas fuesen las de incompetencia y/o violación de la ley en la forma o fondo del pronunciamiento recurrido".

"El recurso deberá quedar resuelto en el plazo de 60 días, decidiéndose, según corresponda: a) rechazar el recurso; b) hacer lugar al mismo, anulando la decisión apelada".

"Los pronunciamientos de las cámaras regionales y de la cámara central harán cosa juzgada y serán ejecutables por las autoridades judiciales, federales o provinciales, según corresponda y de acuerdo con los procedimientos respectivos".

Estos artículos fueron sancionados ya bajo las normas de la Constitución de 1949 y respondiendo, entonces, al movimiento que auspiciaba la mayor gravitación del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes que desempeñan con él el Gobierno nacional. Es por ello que resultan más claros en su doctrina de privar al Poder Judicial de funciones que le son propias para entregarlas al Poder Ejecutivo, que las habría de desempeñar, a su turno, por conducto de funcionarios designados a través del Ministerio de Agricultura de la Nación, y ello a pesar de que el art. 90 de la Constitución de 1949 reprodujo el art. 95 de la Constitución de 1853. Ellos evidenciaron aún más el vicio de inconstitucionalidad, desde que reservan la decisión de las cuestiones entre arrendadores y arrendatarios a un organismo administrativo, sin otra revisión judicial que el recurso extraordinario, el cual posibilita sólo un aspecto de esa revisión. Razonamiento análogo se ha de aplicar al art. 26 de la ley 14.451, que dice: "Todas las cuestiones que se susciten por la aplicación de la presente ley, serán de competencia exclusiva de las Cámaras de Arrendamientos y Aparcerías Rurales".

10) Que las Cámaras Paritarias y la Cámara Central realizan, entonces, funciones de indiscutible carácter judicial al dilucidar cuestiones entre particulares regidas por normas de derecho común (Fallos, t. 243, p. 357, entre otros [Rev. LA LEY, t. 95, p. 435, fallo 43.802]). Sus integrantes deciden, como si fuesen jueces, en contiendas sustancialmente contractuales (Fallos, t. 234, p. 715 y otros), y sus sentencias son recurribles para ante la Cámara Central, que es organismo administrativo contra cuyas resoluciones sólo procede el recurso extraordinario. La intervención de los poderes judiciales prevista por el art. 2° de la ley 13.897, sólo es autorizada para dar ejecución a las resoluciones de esos organismos, a las que se atribuye valor de cosa juzgada. Y, en consecuencia, es dado concluir que aquéllas no están sometidas a contralor judicial alguno para el orden común de los asuntos que tratan.

11) Que los integrantes de esos organismos, además, son designados y removidos por el Poder Ejecutivo, no ostentando así, las garantías de inamovilidad que aseguren su independencia, ni, por tanto, el carácter de jueces naturales en el sentido constitucional. Carecen, por tanto, de esa "independencia de los jueces... requeridas para defender la Constitución y todos los derechos individuales" (Hamilton, "The Federalist", núm. 78). Tampoco poseen título habilitante en derecho para ejercer una función jurídica como la que les asignan las normas impugnadas.

12) Que aun cuando el art. 95 de la Constitución Nacional fuese interpretado con amplitud, como lo ha sido, admitiendo la intervención de organismos administrativos en funciones propias de los jueces, el art. 18 exige que siempre exista una instancia judicial donde, al revisarse lo resuelto por aquellos organismos administrativos, siga rigiendo sustancialmente el cardinal principio de que la decisión final corresponde al Poder Judicial de la Nación o de las provincias según el caso. Y las leyes sub examen, en las disposiciones que nos ocupan, se apartan totalmente de esta inexcusable condición. Por ello son inconstitucionales. Que esta disidencia -y cabe decirlo para precisar más su sentido- significa una posición contraria a la sostenida en varios pronunciamientos de esta Corte, entre los cuales se encuentran los registrados en Fallos, t. 235, p. 369 y t. 233, p. 83. En este último se consideran "aplicables los argumentos expuestos" en fallos donde se sostuvo la constitucionalidad de las cámaras paritarias.

13) Que sentada la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que han creado y dado organización a las Cámaras Paritarias, en cuanto implican transgresión de las precitadas normas de los arts. 95 y 18, corresponde examinar el fundamento, íntimamente unido al primer agravio, de la inconstitucionalidad por transgresión del art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional.

14) Que esta Corte ha decidido reiteradamente, a ese respecto, que la materia de los arrendamientos rurales es propia del derecho común, como cualquier otra dentro de la figura jurídica de la locación de cosas (Fallos, t. 243, p. 357; t. 240, p. 144; t. 238, p. 67; t. 233, p. 83 y muchos otros). La Constitución podrá o no haber impuesto al Congreso nacional un criterio definido para la legislación común prevista en el art. 67, inc. 11, y podrá o no haberla delimitado de un modo tan preciso como para impedir que normas de derecho común contengan disposiciones procesales cuando las integran (Fallos, t. 137, p. 303; t. 138, p. 154 y otros); pero lo que sí impone es una concepción clara y concreta de la separación de los poderes que constituyen el Gobierno nacional, y de las jurisdicciones entre la Nación y las provincias, de lo que surge, sin lugar a duda ni excepciones, que a las provincias corresponde asegurar la administración de justicia dentro de sus límites territoriales (art. 5°) y establecer sus respectivos poderes judiciales (arts. 104 y 105), reservándoles la aplicación del derecho común (art. 67, inc. 11). Toda explicación teórica que conduzca a sustraer de los jueces provinciales la aplicación del derecho común, no conseguiría sino transgredir estos principios. Así debe ser considerada la decisión en contrario dictada en estos autos.

15) Que el art. 67, inc. 11, y sus correlativos 100, 104 y afines -en efecto-, reconocen una profunda raíz histórica en defensa de las autonomías provinciales. El primero de ellos debe su actual redacción a los constituyentes de 1860, que tuvieron en mira la necesidad de impedir que las provincias carecieran de jurisdicción civil, criminal, etc., una vez que los códigos respectivos - leyes de la Nación- hubiesen sido sancionados. De ahí el agregado que confiere la facultad de aplicarlos "a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones" introducido al art. 67, inc. 11, y de ahí la frase: "con la reserva hecha en el inc. 11 del art. 67", que correlativamente se incorporó al art. 100 por la Comisión nacional "ad hoc". En la Convención de 1860 se expresó, con la firma de Bartolomé Mitre, Dalmacio Vélez Sársfield, José Mármol, Antonio Cruz Obligado y Domingo Faustino Sarmiento: "Por esto, la Comisión ha creído deber adicionar al inciso 11 del art. 64 (67), explicando que los códigos que el Congreso dictare no alterarán las jurisdicciones dadas, y la aplicación de las leyes que se contuviesen en los códigos nacionales, corresponderá a los tribunales provinciales o federales, según que las cosas o las personas cayesen bajo sus respectivas jurisdicciones" ("Asambleas Constituyentes Argentinas", t. IV, 1827-1862, Buenos Aires, 1937, p. 782).

16) Que el art. 67, inc. 16, no puede fundar una decisión en contrario, sin similar en la Constitución norteamericana, proviene de Alberdi (artículo 67, inc. 3° de su proyecto), que lo tomó en alguna medida, a su vez, de la Constitución chilena. Ha de interpretarse cuidando que sus efectos sean compatibles con los demás derechos constitucionales, sean de la Nación o de las provincias, o bien se trate de derechos individuales. Cuidando esos límites, el Congreso ha podido dotar al país de leyes que fomentaron su progreso de modo categórico. Pero el ámbito de legislación que puede sustentarse en este inc. 16 no puede confundirse con la legislación común del inc. 11, respecto de la cual la jurisprudencia de esta Corte es, como se vio, categórica.

17) Que se ha sostenido, no obstante, que el Poder Legislativo sancionó las normas sobre cámaras paritarias refiriéndolas a una materia que adquiere un alcance distinto del que señala el inc. 11 del art. 67 de la Constitución, desde que, aunque haya modificado normas de derecho común, siempre se trataría de regular el llamado "ámbito rural específico" (Fallos, t. 241, p. 207; t. 235, p. 19 y otros [Rev. LA LEY, t. 93, p. 1, fallo 42.908 y t. 83, p. 190, fallo 39.110]). También se ha dicho que las leyes de arrendamientos han sido dictadas en uso de las facultades de "policía" conferidas por el inc. 16 del art. 67 de la Constitución ante materia constitutiva del ya mencionado "ámbito rural específico". En ese sentido, cabe recordar que el carácter común de las normas no depende de que se encuentren en uno de los códigos mencionados por el art. 67, inc. 11, desde que hay numerosas disposiciones que se hallan fuera de ellos y revisten carácter común, así como otras numerosas que se encuentran dentro de esos cuerpos legales y carecen de tal naturaleza. La expresión empleada para destacar la especificidad de ciertos aspectos de la materia rural no entraña que se esté fuera del ámbito del derecho común tantas veces declarado en los fallos de esta Corte. Aun el llamado "ámbito rural específico" - de contornos no muy precisos- es susceptible de regulación por el derecho común. Las normas impugnadas en esta causa no constituyen, entonces, legislación especial, temporaria y de emergencia como las dictadas en uso de la potestad contenida en el art. 67, inc. 16, para reprimir el agio (Fallos, t. 243, p. 276 [Rev. LA LEY, t. 95, p. 106, fallo 43.633]) o, por aplicación del art. 67, inc. 17, para conceder amnistías generales (Fallos, t. 245, p. 455 [Rev. LA LEY, t. 97, p. 54, fallo 44.310]). Además, admitiendo las circunstancias excepcionales que habría promovido la sanción de las normas impugnadas, cabe decir que el carácter referido no es por sí sólo bastante para declarar que la materia por ellas regulada escapa a la órbita del inc. 11 del art. 67 y penetra la del inc. 16 del mismo artículo. Así; esta Corte, que sostuvo el carácter común de las leyes de arrendamientos rurales, según se dijo, ha declarado también en una constante línea jurisprudencial, que revisten aquel mismo carácter las leyes de prórroga de las locaciones urbanas (Fallos, t. 245, ps. 200 y 571 y otros [v. LA LEY del 4/9/60, p. 2, fallo 45.111]), no obstante el evidente carácter excepcional o de emergencia que les caracteriza. Además, la Corte ha declarado de competencia judicial y ajena a la de las Cámaras Paritarias la solución de contiendas agrarias vinculadas a planes de colonización (Fallos, t. 235, p. 56 y t. 237, p. 179 [Rev. LA LEY, t. 84, p. 170, fallo 39.520 y t. 86, p. 510, fallo 40.549]) y de forestación (Fallos, t. 236, p. 318 y otros [Rev. LA LEY, t. 89, p. 293, fallo 41.568]).

Por otra parte, el examen de las circunstancias para determinar si ellas son o no excepcionales ha de hacerse con suma prudencia. Si cada vez que se invoque una circunstancia de ese tipo, o, aun, cada vez que realmente exista, se estuviese fuera del art. 67, inc. 11, la reserva de jurisdicción que éste asegura podría quedar eliminada en los hechos, tanto más cuanto que, en períodos de transformaciones constantes, acaso muy pocas materias -si no ninguna- serían excluidas en la sanción de leyes fundadas en hechos excepcionales. Además, la protección de los valiosos intereses agrarios no deja de ser eficaz a través de la interpretación y aplicación de sus leyes por la justicia que las provincias organizaran dentro del molde constitucional. El desarrollo de las potencias del progreso aludidas en Fallos, t. 171, p. 348 se halla garantizado plenamente con ese sistema y los casos extremos, que pueden acontecer también en la esfera nacional, son susceptibles del contralor definitivo por esta Corte mediante la interposición adecuada del recurso de arbitrariedad.

18) Que muy poco se habría avanzado en el país si todo el celo de los constituyentes de 1860 pudiese malograrse al poner en manos de una decisión legislativa, por elevada que fuese su finalidad, la suerte de las autonomías provinciales y, con ello, el sistema federal de gobierno (arts. 1°, 104, 105 y afines). Es por eso que esta Corte ha declarado que algunas leyes eran propias de la potestad reconocida al Poder Legislativo por el art. 67, inciso 11, tal como se ha recordado en el párrafo anterior. Y cuando declaró que algunas otras, aparentemente dictadas en uso de aquella potestad, lo habían sido en ejercicio de las contenidas por otros incisos, lo hizo porque la materia del pronunciamiento evidentemente escapaba al carácter común. Así, en el recordado precedente de Fallos, t. 245, p. 455, esta Corte declaró: "Que la ley de amnistía, en efecto, de ningún modo puede ser considerada como disposición de derecho común, accesoria de la que reprime los delitos amnistiados. Por el contrario, su naturaleza esencial evidencia que ella es acto de gobierno", "esencialmente político y de soberanía" (J. V. González, "Obras Completas", ed. 1935, t. III, núm. 458), esto es, acto cuyas consecuencias exceden la potestad ordinaria de legislar en materia penal y presuponen el desempeño de la elevada función que Agustín de Vedia define así: "Es el consejo supremo de la sabiduría y la experiencia humana, ante la convicción de la esterilidad y la impotencia de la fuerza para apaciguar los espíritus, cicatrizar las heridas, adormecer los odios" ("Constitución Argentina", p. 318). Y en el precedente, también citado, de Fallos, t. 243, p. 276, declaró: "Que la legislación en examen... es ajena al art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional; es una legislación especial, temporaria y de emergencia...". Y también: "Que, en atención a la finalidad de esta legislación, es indudable que se trata de una legislación de policía federal que, por ello, extiende su imperio a todo el territorio de la Nación".

19) Que las conclusiones precedentes no importan juicio acerca de la forma como han actuado los integrantes de organismos paritarios -si superando la falta de título de abogado con el conocimiento de la materia rural, mediante celeridad de los trámites e independencia de los pronunciamientos; o, a la inversa, con deficiencias técnicas, sujeción al Poder Ejecutivo o a los intereses particulares de que cada integrante es copartícipe, así como lentitud en las tramitaciones; ni acerca de cuál es el sistema conveniente, aunque para su implantación fuese necesaria la reforma constitucional.

Cabe recordar, sin embargo, "de lege ferenda", -para poner de resalto la prudencia extremada que debe presidir toda idea de reformar las sabias previsiones constitucionales-, que el profesor norteamericano Lewis Mayers ("The American Legal System", ed. Harper °° Brothers, New York, 1955) -con referencia a un país que, como el suyo, cuenta con organismos administrativos que ejercen funciones al amparo de una Constitución en la cual no se contiene, según se anotó, una norma tan categórica como el art. 95 de la Constitución Argentina- expresó los siguientes pensamientos: "...Resumiendo, se piensa que un examen de las leyes confiadas a la ejecución administrativa antes que a la judicial, revelará que solamente una minoría, tal vez una pequeña minoría, requiere conocimientos más especializados que el de aquellas leyes cuya ejecución se confía a los tribunales; y que un examen de las funciones de los órganos administrativos con jurisdicción para entender en los procedimientos de ejecución revela que muchos no tienen tales funciones de regulación o de administración sobre la materia de que tratan, como las que le daría un conocimiento especializado, si fuera necesario".

"Si uno limita su atención al área relativamente pequeña de procedimientos de ejecución en donde el texto de la ley reglamentaria y la complejidad de la materia regulada exigen en verdad la presencia de expertos, el problema subsiste acerca de si tal pericia puede únicamente ser poseída por quienes están dedicados simultáneamente a la regulación y a la administración del problema. En cuanto concierne al personal jurisdiccional subordinado, se acepta por todos ahora que no debieran dedicarse a actividades reglamentarias o administrativas. Comunmente, el director del órgano administrativo depende de sus subordinados con funciones de asesoramiento. Si se requiere un conocimiento especializado, ¿no puede acaso encontrarse igualmente tal especialización en un tribunal ajeno completamente a la reglamentación y administración, cuyos miembros se eligen entre quienes tienen experiencia en el tema y cuyos propios conocimientos se ven fortificados por el personal de investigación y por el cuerpo de peritos-árbitros del tribunal? No es necesario recalcar que tal tribunal puede organizarse rápidamente como parte del Poder Judicial antes que del administrativo, si se deseara tal cosa" (p. 446).

"Si al elegir entre el procedimiento de ejecución judicial y el administrativo, debiera preferirse a uno de ellos sobre la base de un principio fundamental, no debiera permitirse que el factor secundario de la rapidez afecte la elección. Cualquiera que sea el procedimiento elegido sobre un principio, debe buscarse rapidez en su conducta. Pero a veces se argumenta en favor de la rapidez como si fuera de la misma esencia" (p. 447).

"...La creencia de que el tribunal administrativo se vea libre de restricciones procesales, y ello asegure de hecho automáticamente la rapidez, es en sí misma infundada. Un estudio hecho en el Congreso en 1951 sobre las actividades jurisdiccionales de la Comisión de comercio federal, se refería a sus laboriosos y dilatados procesos de jurisdicción administrativa» y expresaba que «una persona que presente una petición común a la Comisión, no debe esperar que la decisión se dicte antes de varios años, ello sobre la base de los antecedentes pasados. Los casos más graves han necesitado una década, ocasionalmente. No debiera sorprender a quienes conocen las múltiples causas de demoras en los procedimientos judiciales, no relacionados con las normas procesales o de prueba, que condiciones similares se produzcan en la justicia administrativa»".

"Tampoco puede afirmarse que la libertad para dejar de lado las excluyentes normas de prueba que se consideran dominantes en el procedimiento judicial (así como la libertad para apartarse también del molde interrogativo seguido en dicho procedimiento) asegure automáticamente que el tribunal administrativo que dirige la audiencia llegue a luchar de entrada con los problemas fundamentales que lo enfrenta, deduciendo de ellos de manera expeditiva los hechos necesarios. De la misma manera que un juez capaz, cumpliendo las normas procesales, puede impulsar el procedimiento de manera expeditiva, un funcionario administrativo sin mayor capacidad o interés, puede, a pesar de la gran libertad de que goza, dejar que el procedimiento en que conoce se estanque innecesariamente. De tal manera, un autorizado análisis oficial sobre los órganos federales, realizado en 1949, informó que «las audiencias de alguna de las comisiones han sido muy criticadas por indebidamente largas y dilatadas. Las actuaciones tienden a estar recargadas de pruebas repetidas y acumuladas, de largas declaraciones de los asesores y los testigos que son esencialmente argumentativos, y de inútiles repreguntas»".

"De lo que antecede surge que la actual tendencia a confiar la ejecución de nuevas leyes a los órganos administrativos antes que a judiciales requiere ser reconsiderada; y que aun en casos de procedimientos administrativos de ejecución de larga data, como el tendiente a la revocación de permisos (federal, estadual o local), el de fraudes por medio del correo, el de deportación, el de prácticas desleales del trabajo y muchos otros, exigen un fundamental reexamen de la necesidad de tribunales aparte del Poder Judicial organizado independientemente, al cual todavía se confían la gran mayoría de procedimientos de ejecución" (ps. 447/448).

Cabe destacar que la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norte América ha sostenido en reiterados pronunciamientos el principio de la revisibilidad por los jueces, al menos en una instancia, de las resoluciones administrativas (355 US 579; 358 US 184; 360 US 601 y otros).

También ha de puntualizarse que diversas medidas e iniciativas -cualquiera sea su éxito- persiguen el propósito de adecuar el régimen "sub examine" al orden constitucional. El Poder Ejecutivo de la Nación proyecta la reforma al régimen de arrendamientos y aparcerías rurales indicando los reparos sobre su inconstitucionalidad (D. de ses., Cámara de Senadores de la Nación, año 1958, ps. 520 y sigts.). El decreto-ley 868/57 de la Prov. de Buenos Aires (ADLA, XVII-B, 1294) instituye el fuero rural de esa provincia, habiéndose integrado la materia por el decreto-ley 21.209/57 (ADLA, XVII-B, 1427) y su decreto reglamentario, que lleva el núm. 22.987/57. Y, actualmente, mediante el decreto-ley 3739/58 (ADLA, XVIII-B, 1446) se pone en manos de los tribunales del trabajo de esa provincia la decisión de los litigios agrarios, hasta tanto se constituya el fuero rural. Asimismo, es subrayable que en oportunidades diversas se han expresado en el Poder Legislativo conceptos severos alegando la inconstitucionalidad de las Cámaras Paritarias (D. de ses., Cámara de Diputados, año 1948, ps. 3445 y otras; año 1950, ps. 155 y otras; año 1955, ps. 943 y otras; año 1958, ps. 2184 y otras). Y cabe recordar, finalmente, que las soluciones legislativas sancionadas al margen de la Constitución perturban cada vez más intensamente en un otro aspecto, porque, el día en que se vuelve al cauce constitucional, los intereses formados al amparo de esas soluciones deben ceder ante los superiores de la convivencia dentro de la Constitución, con los consiguientes perjuicios materiales que han de sobrevenir a aquellos intereses.

20) Que los fundamentos precedentemente expuestos hacen innecesario en esta causa la mención de otros afines.

21) Que sobre los demás agravios, por tanto, no cabe pronunciamiento porque él sería abstracto.

Por tanto, habiendo dictaminado el procurador general, se declara la inconstitucionalidad de los arts. 46 de la ley 13.246, 1° y 2° de la ley 13.897 y 26 de la ley 14.451 y, en consecuencia, se revoca la sentencia apelada. - Luis M. Boffi Boggero. - Pedro Aberastury.